ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 серпня 2024 року
м. Київ
справа №814/1161/18
адміністративне провадження № К/9901/13320/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.08.2018 (головуючий суддя: Мороз А.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2019 (головуючий суддя: Турецька І.О., судді: Стас Л.В., Шеметенко Л.П.) у справі №814/1161/18 за позовом Миколаївського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері до Державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиці Анжели Леонідівни, Головного управління Держземагентства у Миколаївській області, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2014 року Миколаївський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері (далі - позивач) звернувся з позовом до Державного кадастрового реєстратора Управління Держземагентства у Миколаївському районі Миколаївської області Лисиці Анжели Леонідівни (далі - державний кадастровий реєстратор або відповідач-1), Головного управління Держземагентства у Миколаївській області (далі - ГУ Держземагентства у Миколаївській області або відповідач-2), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" (ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера"), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора щодо реєстрації у Державному земельному кадастрі земельної ділянки площею 26,0034 га для розширення та обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу по вул. Айвазовського, 23 у м. Миколаєві за кадастровим номером 4810136600:07:001:0057;
зобов`язати ГУ Держземагентства у Миколаївській області скасувати запис про реєстрацію земельної ділянки за кадастровим номером 4810136600:07:001:0057 в Поземельній книзі, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про його скасування.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 18.01.2017 залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017, позов задоволено.
Постановою Верховного Суду від 27.03.2018 скасовано постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 18.01.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
За результатами повторного розгляду цієї справи, рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.08.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 02.08.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор стверджує, що державним кадастровим реєстратором протиправно внесений запис про реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 4810136600:07:001:0057 за заявою ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера", позаяк на час прийняття рішення в проєкті землеустрою були відсутні погодження проєкту землеустрою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського та річкового транспорту, і позитивний висновок державної експертизи.
Обґрунтовуючи право на звернення із цим позовом до суду прокурор зазначив, що в цих правовідносинах уповноважений орган - Державна інспекція сільського господарства України, що здійснює контроль за використанням і охороною землі, не має повноважень на звернення з таким позовом до суду.
Відповідачі адміністративний позов не визнали. У своїх запереченнях, які за змістом ідентичні, зазначили, що в цій справі у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави, так як органом, який має право контролю за використанням та охороною землі є Державна інспекція сільського господарства України, яка і повинна була звертатися до суду. Відповідачі зазначили, що результатом спірних дій є внесення відомостей про площу, координати та конфігурацію земельної ділянки до Державного земельного кадастру, такі дії лише спрямовані на виконання покладених на них державою функцій.
Третя особа заперечила проти задоволення позовних вимог. Стверджує, що проєкт землеустрою погоджений в установленому порядку, про що свідчить відбиток штампу "Зауваження враховані", що вважається усуненням всіх зауважень до нього.
З приводу доводів позивача про необхідність отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, третя особа зазначила, що такий орган погоджує відведення земельної ділянки для потреб торговельного мореплавства, але відповідачі не вирішували питання про відведення земельної ділянки, вони тільки внесли відомості про неї до Державного земельного кадастру, тоді як питання відведення знаходиться у компетенції Миколаївської міської ради.
До того ж, третя особа не займається діяльністю, яка охоплюється поняттям торговельного мореплавства.
Також, на думку третьої особи, прокурор не обґрунтував в чому саме полягає порушення інтересів держави в даній справі, адже земельна ділянка, щодо якої відповідач-1 вчинив реєстраційні дії, знаходиться у комунальній власності і належить територіальній громаді м. Миколаєва.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" є господарюючим суб`єктом, основними видами діяльності якого є транспортне оброблення вантажів, складське господарство та допоміжне обслуговування водного транспорту, що підтверджується інформацією, зазначеною у довідці з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України.
16.05.2013 Миколаївська міська рада прийняла рішення № 28/28, яким надала третій особі дозвіл на складання проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною орієнтовною площею 298727 кв.м. для розширення та обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу по вул. Айвазовського, 23.
У зв`язку із цим, ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" було замовлено проєкт землеустрою.
01.11.2013 Державне агентство водних ресурсів України погодило розроблений проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки шляхом складання висновку.
14.08.2014 державний кадастровий реєстратор, на підставі заяви ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" та проєкту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки площею 26,0034 га для розширення та обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу по вул. Айвазовського, 23 у м. Миколаєві, здійснив державну реєстрацію спірної ділянки (кадастровий номер 4810136600:07:001:0057) та сформував витяг з Державного земельного кадастру №НВ - 4800983582014.
У порядку здійснення представництва інтересів держави у суді, Миколаївський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на час прийняття рішення державним кадастровим реєстратором в проєкті землеустрою були відсутні погодження проєкту землеустрою центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського річкового транспорту, та позитивний висновок державної експертизи, що відповідно до пункту третього частини шостої статті 24 Закону України "Про державний земельний кадастр" є підставою для відмови у державній реєстрації земельної ділянки.
Верховний Суд скасував попередні рішення судів і направив справу на новий розгляд.
Суд касаційної інстанції зазначив, що для визначення правомірності дій кадастрового реєстратора щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи всі документи було подано та чи відповідають вони вимогам законодавства. Проте, судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки поданим документам та не здійснено їх повної перевірки.
Суд касаційної інстанції звернув увагу, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки наявної на поданому третьою особою - ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" державному кадастровому реєстратору висновку державної експертизи землевпорядної документації відмітки - "Зауваження враховані" із підписом посадової особи та не перевірено чи були усунені допущені недоліки із дотриманням вимог Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему № 391 від 03.12.2004.
Також суд касаційної інстанції наголосив на необхідності перевірки обов`язкового погодження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, проекту землеустрою щодо відведення ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" в оренду земельної ділянки.
Також, за висновками касаційного суду, судами попередніх інстанцій не були перевірені статутні види діяльності ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" та відповідно не з`ясовано, чи підпадають вони під ознаки "торгівельного мореплавства".
За таких обставин, касаційний суд дійшов висновку про наявність правових підстав для направлення цієї справи на новий розгляд з метою з`ясування судами попередніх інстанцій обставин, що мають значення для правильного вирішення спору по суті.
За результатами повторного розгляду цієї справи, враховуючи висновки Верховного Суду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суду, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Насамперед суд першої інстанції визнав обґрунтованими підстави звернення прокурора з цим позовом до суду.
Вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що проєкт землеустрою був погоджений у встановленому законом порядку, про що свідчить відбиток штампа Державного агентства земельних ресурсів України "Зауваження враховані", який за нормами Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему України від 03.12.2004 № 391, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21.12.2004 №1618/10217 (далі - Методика № 391) вважається усуненням недоліків державної експертизи для отримання позитивного висновку.
Також суди попередніх інстанцій констатували відсутність порушень вимог статті 12 Кодексу торговельного мореплавства України щодо погодження проєкту землеустрою із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту, оскільки діяльність ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" не відповідає цілям торговельного мореплавства, що визначенні статтею 1 цього Кодексу.
Одночасно із цим, суди констатували, що прокурором обрано неправильний спосіб правового захисту, оскільки чинним законодавством не передбачена можливість скасування державної реєстрації земельної ділянки у спосіб, визначений позивачем, тобто, шляхом внесення до поземельної книги запису про скасування державної реєстрації земельної ділянки.
Апеляційний суд також зауважив, що не має правового значення для вирішення цього спору твердження прокурора про скасування у судовому порядку рішення Миколаївської міської ради № 46/47 від 18.03.2015 в частині затвердження проєкту землеустрою та передачу ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" в оренду строком на 1 рік спірної земельної ділянки площею 26,0034 га.
Зазначені прокурором обставини, не можуть впливати на законність державної реєстрації земельної ділянки, яка відбулася на підставі рішення міської ради про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, яке в судовому порядку не оскаржувалося і є чинним.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Скаржник стверджує, що судами попередніх інстанцій безпідставно не застосовані до спірних правовідносин положення земельного законодавства щодо державної реєстрації земельної ділянки, у зв`язку із чим викладені у судових рішеннях правові висновки суперечать вимогам статей 9, 22, 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр", статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", пунктам 70, 101, 110 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051, якими імперативно встановлено, що для державної реєстрації земельної ділянки державному кадастровому реєстратору, який здійснює таку реєстрацію, подається, окрім іншого, оригінал погодженої відповідно до законодавства документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки, разом з позитивним висновком державної експертизи землевпорядної документації у разі, коли така документація підлягає обов`язковій державні експертизі землевпорядної документації.
Так, відповідно до інформації, зазначеній у довідці Управління Держземагентсва у Миколаївському районі Миколаївської області від 05.07.2013 № 2636/751-/2000 щодо експлікації земельної ділянки, вбачається що спірна земельна ділянка належить до категорії земель водного фонду (акваторія Бузького лиману), а тому, на переконання скаржника, проєкт технічної документації із землеустрою щодо її відведення підлягає обов`язковій експертизі відповідно до статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації".
Водночас державним кадастровим реєстратором здійснено реєстрацію земельної ділянки за відсутності позитивного висновку державної експертизи землевпорядної документації.
Також за позицією скаржника, судами обох інстанцій не було враховано, що ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" здійснює діяльність, пов`язану із використанням суден, а тому, враховуючи приписи статті 12 Кодексу торговельного мореплавства України, проєкт технічної документації із відведення земельної ділянки водного фонду для розширення і обслуговування підхідного каналу та операційної території терміналу для торгівельного мореплавства обов`язково має погоджуватися з відповідним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту.
Проте, погодження компетентного органу у проєкті землеустрою щодо відведення ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" в оренду земельної ділянки площею 26,00034 га відсутнє.
Скаржник просить також врахувати і те, що внаслідок протиправних дій державного кадастрового реєстратора, земельну ділянку, яка віднесена до категорії земель водного фонду, протиправно утворено як об`єкт цивільних правовідносин в порядку положень статті 79-1 Земельного кодексу України, що слугувало передумовою для прийняття Миколаївською міською радою рішення від 18.03.2015 про затвердження проєкту землеустрою та надання третій особі земельної ділянки в оренду, яке в подальшому було скасоване у судову порядку (справа № 814/1710/15) з підстав, що розпорядження цією земельною ділянкою, яка є дном Бузького лиману, належить до виключної компетенції Кабінету Міністрів України.
Також у справі № 814/1189/16 за позовом заступника прокурора Миколаївської області до Миколаївської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" позов задоволено: скасовано пункт 7 розділу 1 рішення Міськради від 19.11.2014 №44/32 про надання дозволу ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" для складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 793755 кв.м., з метою передачі в оренду строком на 25 років для розміщення та подальшого обслуговування внутрішнього рейду терміналу, призначеного для відстою суден в очікування на постановки до причалу або під час перерви у розвантажувальних роботах з обладнанням якірних місць по вул. Айвазовського, 23, м. Миколаїв.
Крім наведеного, скаржник також вважає, що ним правильно обрано спосіб захисту порушених прав держави.
Третя особа подала відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Зазначає, що на офіційному веб-сайті ДП "Адміністрація морських портів України" міститься вичерпний перелік морських портів та терміналів, серед яких ТОВ "Морський спеціалізований порт "Ніка-Тера" відсутнє.
Відповідно діяльність підприємства не підпадає під визначення терміну "торгівельне мореплавство" у зв`язку із чим твердження прокурора про необхідність погодження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і річкового транспорту проєкту землеустрою є помилковими.
Також третя особа наполягає на тому, що висновок державної експертизи землевпорядної документації є, і такий погоджений у встановленому законом порядку, про що свідчить відбиток штампу Державного агентства земельних ресурсів України на висновку № 990-14 від 28.07.2014 "Зауваження враховані" та круглої печатки цього органу.
Цей запис посвідчено підписом законодавчо уповноваженої особи на засвідчення факту врахування зауважень та пропозицій, а саме: керівником ГУ Держземагенства у Миколаївській області. Інших можливих варіантів висновку державної експертизи землевпорядної документації, у разі наявності певних недоліків, які були усунуті, Методикою № 391 не передбачено.
Окрім наведеного, третя особа також вважає необґрунтованими посилання скаржника на обставини, встановлені у справах № 814/1710/15 і № 814/1189/16, які не є пов`язаними із цією справою і виникли за іншого правового регулювання і обставин, зокрема стосувалися рішень, прийнятих після реєстрації державним кадастровим реєстратором земельної ділянки площею 26,0034 га у Державному земельному кадастрі.
Відповідачі процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ