ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 серпня 2024 року
м. Київ
справа № 200/4037/23
адміністративне провадження № К/990/5969/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою адвоката Мандрика Владислава Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року (головуючий суддя - Зінченко О.В.)
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2024 року (головуючий суддя - Геращенко І.В., судді: Блохін А.А., Казначеєв Е.Г.)
у справі № 200/4037/23
за позовом ОСОБА_1
до військової частини НОМЕР_1
про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2023 року Мандрик В.В. в інтересах ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність з ненарахування та невиплати збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у розмірі 100 000 гривень, у зв`язку з безпосередньою участю у бойових діях та забезпеченням здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10 жовтня по 10 листопада 2022 року та з 21 листопада 2022 року по 08 січня 2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах;
- зобов`язати нарахувати та виплатити збільшену додаткову грошову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у розмірі 100 000 гривень у зв`язку з безпосередньою участю у бойових діях та забезпеченням здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10 жовтня по 10 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року по 08 січня 2023 року з розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
2. В обґрунтування позову зазначив, що проходить військову службу в НОМЕР_2 прикордонному загоні (військовій частині НОМЕР_1 ) Державної прикордонної служби України. Відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року № 165 гриф. був направлений в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ), де перебував з жовтня 2022 року по січень 2023 року, та під час проходження військової служби у якій виконував бойові завдання на кордоні з Республікою Білорусь на підставі бойових наказів (розпорядження), які видавались начальником ІНФОРМАЦІЯ_1 . У зв`язку з цим вважає, що у нього існує безумовне право на виплату додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - Постанова № 168) у розмірі до 100 000 грн, а тому звернувся до суду із цим позовом.
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2024 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій представник позивача звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
5. Ухвалою Верховного Суду від 27 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач проходить службу у військовій частині НОМЕР_1 .
7. Згідно бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року № 165 гриф. сержанта ОСОБА_1 направлено в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ), в якому перебував з жовтня 2022 року по січень 2023 року.
8. За довідкою військової частини НОМЕР_3 від 08 січня 2023 року № 3683 сержант ОСОБА_1 приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони на території Чернігівської області: з 10 жовтня по 31 жовтня 2022 року, з 01 листопада по 10 листопада 2022 року, з 21 листопада по 31 грудня 2022 року, з 01 січня по 08 січня 2023 року.
9. 24 квітня 2023 року представник звернувся до відповідача з вимогою про виплату щомісячної доплати у вигляді додаткової винагороди, передбаченої Постановою №168, військовослужбовцю ОСОБА_1 за безпосередню участь у бойових діях та здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії у період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року.
10. Листом від 03 травня 2023 року № 14-3524-23-вих командування військової частини НОМЕР_1 повідомив, що ОСОБА_1 виплачено додаткову винагороду з розрахунку до 30 000 грн за весь час виконання обов`язків військової служби. Щодо виплати додаткової грошової винагороди до 100 000 грн, то військовослужбовець з 09 жовтня 2022 року до 10 січня 2023 року перебував у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника ІНФОРМАЦІЯ_1 . Згідно пунктів 5, 11 наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - Наказ № 392-АГ), інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (командирами військових частин), які ведуть (вели) бойові дії та, до яких для виконання завдань відряджені військовослужбовці (органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі. Аналогічні вимоги зазначені в наказі Адміністрації Державної прикордонної служби від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - Наказ № 628-АГ), який діє з 01 грудня 2022 року. У зв`язку з ненаданням ІНФОРМАЦІЯ_1 підтверджуючих документів для виплат на даний час в НОМЕР_2 прикордонного загону відсутні підстави для внесення військовослужбовця в наказ про збільшення розміру виплати додаткової грошової винагороди до 100 000 грн за вказаний період (період перебування військовослужбовця у відряджені на ділянці ІНФОРМАЦІЯ_1, окрім грудня 2022 року).
11. Також повідомлено, що у разі надання ІНФОРМАЦІЯ_1 НОМЕР_2 прикордонному загону підтверджуючих документів у відповідності до вимог наказу № 392-АГ (наказу № 628-АГ) щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або заходах, військовослужбовцю буде нарахована та виплачена додаткова винагорода до 100 000 грн за відповідні періоди (дні) такої участі.
12. Не погодившись із бездіяльністю відповідача щодо ненарахування та невиплати збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої Постановою № 168 у розмірі до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії за періоди з 10 жовтня по 10 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року по 08 січня 2023 року, представник позивача звернувся до суду із цим позовом.
IІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, керуючись положеннями Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України 18 березня 2016 року № 188 (далі - Інструкція № 188), виходив з того, що матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах.
14. При цьому суд зазначив, що лише сам факт виконання позивачем бойових завдань на підставі бойових розпоряджень (наказів) на ділянці державного кордону з Республікою Білорусь під час перебування у службовому відрядженні в оперативному підпорядкуванні ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ) в період дії воєнного стану в Україні, не є достатньою підставою для нарахування та виплати додаткової грошової винагороди у розмірі 100 000 грн, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.
15. Не є підтвердженням безпосередньої участі позивача у бойових діях та відповідних заходах також бойові накази (розпорядження), оскільки сама по собі видача бойового наказу (розпорядження) не є безумовним доказом його виконання військовослужбовцем та його безпосередньої участі у бойових діях чи відповідних заходах.
16. Не прийнято судом як доказ і довідку від 08 січня 2023 року № 3683, видану військовою частиною НОМЕР_3, згідно якої сержант ОСОБА_1 приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони на території Чернігівської області: з 10 жовтня 2022 року по 31 жовтня 2022 року, з 01 листопада 2022 року по 10 листопада 2022 року, з 21 листопада 2022 року по 31 грудня 2022 року, з 01 січня 2023 року по 08 січня 2023 року, оскільки вказана довідка не є довідкою про підтвердження безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах, які складаються з метою визначення права військовослужбовця на отримання додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168. Зі змісту наведеної довідки вбачається, що вона видана на підставі бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року № 165 гриф., за яким позивача направлено у службове відрядження в оперативне підпорядкування до ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_3 ). Наведена довідка не містить в собі жодних відомостей щодо наявності журналів бойових дій (вахтових журналів), журналів ведення оперативної обстановки; списків особового складу, який залучався для виконання бойових (спеціальних) завдань; бойових донесень; рапортів (донесень) командира підрозділу (групи) про участь позивача у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних завдань) тощо. Отже, вказана довідка не може бути належним доказом участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів.
17. Суд апеляційної інстанції підтримав позицію суду першої інстанції, наголосивши на тому що відповідачем не заперечується можливість нарахування та виплати додаткової винагороди відповідно пункту 1 Постанови № 168 за умови надання підтверджуючих документів щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або заходах.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У касаційній скарзі адвокат Мандрик В.В., який діє в інтересах ОСОБА_1, указує підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, передбачених:
1) пунктом 1 Постанови № 168,
- в цілому Переліком територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого Наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309,
в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Державної прикордонної служби та командуванням військових частин у зв`язку з невиплатою таким військовослужбовцям додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168;
2) пунктом 2-1 Постанови № 168;
- в цілому Інструкції № 188;
в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужи у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 Постанови № 168, а саме:
визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
необхідного попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває);
3) пунктом 2-1 Постанови № 168;
- в цілому наказів № 392-АГ та № 628-АГ,
в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку з застосуванням положень зазначених наказів для визначення порядку і умов оплати додаткової винагороди згідно пункту 2-1 Постанови № 168.
19. Представник позивача вказує на те, що Інструкція № 188 не підлягає застосуванню до правовідносин із проходження служби військовослужбовцями у період воєнного часу. До того ж вона була прийнята до початку оголошення воєнного стану, а саме 18 березня 2016 року, отже не може регулювати правовідносини із проходження служби під час воєнного стану.
20. Звертає увагу і на те, що для виплати спірної додаткової грошової винагороди не є обов`язковою лише безпосередня участь у бойових діях, оскільки положення пункту 1 Постанови № 168 передбачають також здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, як підставу для такої виплати.
21. Більше того, в листі відповідача не заперечується факт участі позивача у бойових діях, однак зазначається лише про факт відсутності інформації щодо безпосередньої участі позивача у бойових діях та про те, що підрозділи не виконують бойові завдання саме на лінії зіткнення.
22. Щодо бойових наказів, то представник позивача зазначає, що аргументи суду в цій частині не ґрунтуються на чинному законодавстві, тим більше бойові завдання позивачем виконувалися саме на підставі бойових наказів та розпоряджень. Судом же апеляційної інстанції безпідставно покладено саме на позивача обов`язок доказування факту прийняття участі у бойових діях або безпосередньої особистої участі у заходах з оборони, відсічі і струмування збройної агресії.
23. Сам характер проходження служби на території кордону з державою-агресором та Республікою Білорусь на території Чернігівської та Сумської областей передбачає здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії.
24. Позивачем була висловлена презумпція, що він брав безпосередню участь у забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони. Відповідач, зі свого боку, не навів беззаперечних доказів зворотного та не надав докази, які б спростовували заявлені вимоги.
25. Відповідач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
27. Частиною другою статті 2 Закону України "Про державний кордон" від 04 листопада 1991 року № 1777-XII передбачено, що захист державного кордону України є невід`ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
28. Прикордонний загін є органом охорони державного кордону, призначений для охорони визначеної ділянки державного кордону, а також здійснення інших повноважень, передбачених законодавством України.
29. За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" від 03 квітня 2003 року № 661-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державну прикордонну службу України.
30. Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
31. Основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей визначає Закон України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII), який встановлює єдину систему їх соціального та правового захисту, гарантує військовослужбовцям та членам їх сімей в економічній, соціальній, політичній сферах сприятливі умови для реалізації їх конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни та регулює відносини у цій галузі.
32. Згідно зі статтею 1 Закону № 2011-XII соціальний захист військовослужбовців - це діяльність (функція) держави, спрямована на встановлення системи правових і соціальних гарантій, що забезпечують реалізацію конституційних прав і свобод, задоволення матеріальних і духовних потреб військовослужбовців відповідно до особливого виду їх службової діяльності, статусу в суспільстві, підтримання соціальної стабільності у військовому середовищі. Це право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, у старості, а також в інших випадках, передбачених законом.
33. Законодавство про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей базується на Конституції України і складається з цього Закону та інших нормативно-правових актів.
34. У зв`язку з особливим характером військової служби, яка пов`язана із захистом Вітчизни, військовослужбовцям надаються визначені законом пільги, гарантії та компенсації (стаття 1-2 Закону № 2011-XII).
35. Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 2011-XII держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
36. За приписами частини другої статті 9 Закону № 2011-XII до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
37. Частиною четвертою статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування ЗСУ, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
38. На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та № 69/2022 Кабінет Міністрів України постановою від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та сім`ям під час дії воєнного стану" серед іншого передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
39. Відповідно до пункту 1 Постанови № 168 (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, а також особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, які несуть службу в органах і установах зазначеної Служби в межах територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць (з 19 липня 2022 року з набранням чинності постановою від 07 липня 2022 року №793 (застосовується з 01 червня 2022 року) (крім осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, яким така винагорода виплачується пропорційно часу проходження служби в розрахунку на місяць), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
40. Таким чином, Кабінет Міністрів України установив військовослужбовцям, в тому числі Державної прикордонної служби, додаткову винагороду в розмірі до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
41. Водночас реалізація зазначених приписів Постанови № 168 вимагала визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди з метою встановлення переліку бойових дій та заходів, передбачених абзацом першим пункту 1 цієї постанови, а також визначення документів, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовця у таких діях і заходах, враховуючи, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25 червня 2018 року № 558, не врегульовувала цих питань.
42. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року № 793 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (застосовується з 24 лютого 2022 року) Постанову № 168 доповнено пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.