ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 червня 2024 року
м. Київ
справа № 640/4436/19
адміністративне провадження № К/9901/758/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2020 року (головуючий суддя Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року (головуючий суддя Василенко Я.М., судді: Ганечко О.М., Кузьменко В.В.) у справі № 640/4436/19 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту екології та природніх ресурсів Київської обласної державної адміністрації, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Енерго-Промислова група "Югенергопромтранс" про визнання дій протиправними, скасування дозволу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
15 березня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Департаменту екології та природніх ресурсів Київської обласної державної адміністрації (далі також відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Енерго-Промислова група "Югенергопромтранс" (далі також третя особа), в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви від 27 березня 2019 року, просила:
визнати неправомірними дії Департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації, які полягають у недотриманні вимог пункту 8.33 ДСП-173-96, у використанні недостовірної інформації - неправильно встановлена санітарно-захисна зона; застосуванні географічних координат, а не геодезичних; не перевірили походження труби котельні як джерела шкідливості; ситуаційний план з нанесенням санітарно-захисної зони не відповідає розташуванню санітарно-захисної зони на генеральному плані; збільшена площа складських приміщень для зберігання тріски та деревини, що є порушенням пункту 2.7.3 Дозволу; взято за основу експертний звіт та висновок, які не давали позитивних висновків на встановлене обладнання; закуплена електростанція відпрацювала чотири роки, а не сто годин та мала дефекти; обсяги викидів розраховано на підставі недостовірної інформації; використано не повний пакет необхідних документів; не враховано думку громади та позивача; не розглянуто характеристики джерел залпових викидів; сприяння порушенню законодавства у зв`язку з приховуванням відсутності заяви про наміри, відсутності оцінки ризику впливу планової діяльності на здоров`я населення, відсутності оцінки соціального ризику впливу планової діяльності;
визнати неправомірними дії Департаменту екології та природних ресурсів Київської обласної державної адміністрації, які підлягають у порушенні статей 3, 16, 50, 68 Конституції України; статті 3, частини 3 статті 6, пункту 3 статті 16, пунктів 1 та 7 статті 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"; статей 3 та 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", пункту "а" статті 3, статей 10, 11, 40, 50, 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статті 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", статті 10 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", статей 8 та 10 Закону України "Про екологічну експертизу", пунктів 2 та 4, частини 2 пункту 7 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємства, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2002 № 302; підпунктів 1.7, 2.7.1, 2.7.4, 2.9.2, 2.10 Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців від 09.03.2006 № 108; частин 2 та 3 пункту 19 Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля від 29.06.2011 № 771;
скасувати дозвіл № 3211000000-82 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 14 вересня 2018 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2020 року у задоволені позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2020 року залишено без змін.
11 січня 2021 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивачки, надіслана 08 січня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
12 лютого 2021 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2020 року залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що при проведенні державної екологічної експертизи Департаментом екології та природних ресурсів Київської обласної державної обласної адміністрації не було належним чином досліджено та оцінено рівень впливу на навколишнє природне середовище, а також не встановлено ризики, що з цим пов`язані, з урахуванням того, що ТОВ "Енерго-Промислова група "Югенергопромтранс" було подано недостовірну інформацію у частині встановлення санітарно-захисної зони до межі селищної території.
Третя особа у письмових поясненнях наголошувала, що законні підстави для скасування дозволу № 3211000000-82 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 14 вересня 2018 року відсутні.
Відповідач у відзиві на позов заперечував проти задоволення позовних вимог, вказавши про те, що дозвіл від 14 вересня 2018 року № 3211000000-82 видано у межах його повноважень та з урахуванням усіх вимог щодо процедури розгляду такого питання.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14 вересня 2018 року Департаментом екології та природних ресурсів Київської обласної державної обласної адміністрації видано ТОВ "Енерго-Промислова група "Югенергопромтранс" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами № 3211000000-82.
Не погоджуючись з діями відповідача щодо видачі вказаного дозволу та вважаючи сам дозвіл протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивачка звернулась до суду першої інстанції з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що суб`єктом звернення до суду з позовом про застосування заходу реагування у вигляді анулювання документа дозвільного характеру може виступати відповідний дозвільний орган, водночас даному зверненню має передувати встановлення фактів, які законом визначені як підстава для анулювання такого документу, зокрема і подання недостовірної інформації.
За позицією суду першої інстанції, позивач у цій справі не наділений правом на звернення до суду з позовними вимогами про скасування дозволу на викиди.
З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для розгляду доводів позивачки щодо порушення Департаментом екології та природних ресурсів Київської обласної державної обласної адміністрації вимог чинного законодавства України у частині надання дозволу №3211000000-82 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 14 вересня 2018 року.
За позицією суду першої інстанції, оскільки позивач не є учасником правовідносин щодо видачі дозволу на викиди ТОВ "Енерго-промислова група "Югенергопромтранс", він не наділений правом на його оскарження.
Водночас суд першої інстанції, з урахуванням пояснень відповідача та третьої особи, зауважив, що станом на момент звернення позивачки з цим позовом до суду, електростанція по вул. Героїв Дніпра, буд. 38А/1 у м. Переяслав-Хмельницький Київської області не була здана в експлуатацію.
Відтак, на думку суду, покликання виключно на ймовірне порушення у майбутньому прав позивачки суперечить основним засадам адміністративного судочинства, оскільки судове рішення не може ставитись в залежність від настання або ненастання обставин, що можуть виникнути в майбутньому.
Суд апеляційної інстанції погодився з такою позицією суду першої інстанції.
Додатково суд апеляційної інстанції зазначив, що в даному випадку відсутні терикони і відвали гірничодобувної промисловості та золошламові суміші, оскільки основне призначення об`єкту "Електростанція на біомасі встановленою потужністю 5 МВт в м. Переяславі-Хмельницькому по вул. Героїв Дніпра, 38-А/1" - виробництво електричної енергії у генераторі, що приводиться паровою турбіною конденсаційного типу, з використанням пари від парового котла, у якому спалюється деревна тріска, яка є основним та резервним паливом для котла.
В свою чергу, основними забрудниками атмосферного повітря від об`єкту будуть викиди забруднюючих речовин від роботи котла, що вбачається з висновку державної екологічної експертизи від 15 грудня 2017 року № 062-04/5929.
За позицією суду апеляційної інстанції, доводи позивачки про необхідність чіткого дотримання 300-метрової санітарної зони між териконами і відвалами гірничодобувної промисловості та/або золошламових сумішей "Електростанції на біомасі встановленою потужністю 5 МВт в м. Переяславі-Хмельницькому по вул. Героїв Дніпра, 38-А/1" до житлових будинків, чи самої граничної межі електростанції до житлових будинків є необґрунтованими, а така санітарна зона має встановлюватись розрахунковим методом.
Щодо доводів апелянта, що наразі електростанція на біомасі встановленою потужністю 5 МВт в м. Переяславі-Хмельницькому по вул. Героїв Дніпра, 38-а/1 порушує права позивачки та жителів міста Переяслав-Хмельницький на безпечне довкілля та є джерелом забруднення, суд апеляційної інстанції зазначив, що таким чином позивачка фактично не погоджується загалом із діяльністю електростанції, однак, колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваний позивачкою дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 14 вересня 2018 року № 3211000000-82 надавався до початку функціонування електростанції, і на момент видачі такого документу електростанція не була здана в експлуатацію.
Водночас суд апеляційної інстанції наголосив, що у разі порушення ТОВ "Енерго-промислова група "Югенергопромтранс" прав позивачки на безпечне довкілля шляхом його забруднення, вона не позбавлена права вже після початку експлуатації електростанції на біомасі встановленою потужністю 5 МВт в м. Переяславі-Хмельницькому по вул. Героїв Дніпра, 38-А/1 звернутися до відповідних органів з заявами про проведення перевірок, звертатися зі скаргами, в тому числі, з заявами до правоохоронних органів, тобто, в такому випадку у разі незгоди з діяльністю та функціонуванням такої електростанції існує інший порядок відповідного реагування у разі наявності порушень законодавства.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначає, що проживає в м. Переяслові, в якому функціонує екологічно небезпечний об`єкт - електростанція на біомасі встановленою потужністю 5 МВт по вул. Героїв Дніпра, 38 А/1, яка здійснює викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Стверджує, що нею наведено підстави для задоволення позовних вимог, однак судовий розгляд фактично не відбувся.
Водночас наголошує, що спірний дозвіл видано з численними порушеннями, а тому такий підлягає скасуванню.
Наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій при виборі і застосуванні норм права не враховано висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 734/2723/17, від 25 червня 2020 року у справі № 826/11374/15, від 01 квітня 2020 року у справі № 127/3170/17, від 11 серпня 2020 року у справі № 821/837/17, від 28 жовтня 2020 року у справі № 373/239/18.
Вважає помилковим покликання судів попередніх інстанцій на висновок Верховного Суду у постанові від 30 жовтня 2018 року у справі № 809/437/17, оскільки у зазначеній справі суд касаційної інстанції переглядав судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, проте такі доводи не були обґрунтовані порушенням Орхуської Конвенції, Закону України "Про охорону навколишнього природнього середовища".
Стверджує, що її звернення до суду є не посягання на чужі права та інтереси, а саме намагання забезпечити дотримання вимог чинного законодавства, захистити свої інтереси проживати в екологічно чистому місті, мати безпечні для життя і здоров`я умови проживання, отримувати достовірну інформацію про довкілля, приймати участь в громадському обговоренні та врахуванні зауважень і думки громади.
Також зазначає, що суд апеляційної інстанції, відхиляючи встановлення 300 метрової санітарно-захисної зони, не надав оцінки її доводам, що розрахунковий метод застосовано з порушенням, трубу котельні не розглянуто як джерело шкідливості.
Наполягає на тому, що судом не надано оцінку порушенням частини 2 статті 7 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачою дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою КМУ від 13 березня 2022 року № 302 (далі також Порядок № 302), частин 2 та 3 пункту 19 Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля від 29 червня 2011 року № 771 (далі також Порядок № 771) - зауваження, викладені в протоколі громадського обговорення від 27 квітня 2018 року, відповідачем не аналізовано, не розглянуто, не враховано думку громади і думку позивачки.
На думку скаржника, до спірних правовідносин необхідно застосовувати висновки ЄСПЛ у справі "Дземюк проти України" та справі "Дубецька проти України".
Стверджує, що судами не застосовано закон, який підлягав застосуванню, а саме частина 2 статі 5, стаття 6, частина 5 статті 7, стаття 242, пункт 10 частини 1 статті 245 КАС України, статті 3, 16, 50, 55 Конституції України, Орхуська Конвенція, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Закон України "Про охорону навколишнього природнього середовища", Закон України "Про охорону атмосферного повітря", Порядок № 771.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач критично оцінює покликання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у справах, які перелічені в касаційній скарзі, оскільки, на його думку, такі сформовані у правовідносинах, які є відмінними від правовідносин та встановлених обставин в межах справи, яка переглядається.
Відповідач вважає, що судами правильно встановлені всі обставини справи і застосовані норма матеріального та процесуального права, висновки судів є законними та обґрунтованими.
З покликанням на Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та Порядок № 302 зазначає, що законодавством визначену чітку процедури та порядок дій дозвільного органу у разі надходження до нього відомостей про подання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації.
На думку відповідача, суб`єктом звернення до суду з позовом про застосування заходу реагування у вигляді анулювання документа дозвільного характеру може виступати відповідний дозвільний орган. В свою чергу, такому зверненню має передувати встановлення фактів, які законом визначені як підстава для анулювання такого документа, зокрема і подання недостовірної інформації.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами пункту 3 частини першої статті 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, зокрема, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.
Згідно із пунктами 1, 7 частини першої статті 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить, зокрема, вирішення питань щодо забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, а також використання землі, природних ресурсів і охорони довкілля.
Закон України від 16 жовтня 1992 року № 2707-XII "Про охорону атмосферного повітря" (далі - Закон № 2707-XII) спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище.
Відповідно до статті 11 цього Закону викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру та адміністраторів визначає Закон України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 2806-IV).
Статтею 1 Закону № 2806-IV визначено, що дозвільна система у сфері господарської діяльності - це сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру.
Документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.
Спеціально уповноважений орган з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності (далі - уповноважений орган) - це центральний орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України.
Частиною першою статті 4-1 вказаного Закону передбачено, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Отже, суб`єкти господарювання, що здійснюють викиди забруднюючих речовин, які справляють негативний вплив на здоров`я людини та стан навколишнього природного середовища зобов`язані отримувати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Тобто законодавець встановив обов`язок отримувати такий дозвіл тим підприємствам, які експлуатують об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 302 затверджено Порядок проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи.