ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 червня 2024 року
м. Київ
справа № 200/706/23
адміністративне провадження № К/990/8722/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Прокопенка О.Б.
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши в письмовому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №200/706/23
за позовом ОСОБА_1 до військової частини НОМЕР_1, за участю третьої особи - військової частини НОМЕР_2, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання нарахувати та виплатити додаткову винагороду, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Мандрика Владислава Володимировича на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року (прийняте у складі головуючого судді - Циганенка А.І.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року (прийняту у складі колегії суддів: судді-доповідача - Казначеєва Е.Г., суддів: Компанієць І.Д., Геращенка І.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до військової частини НОМЕР_1, за участю третьої особи - військової частини НОМЕР_2, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність (дії) відповідача щодо ненарахування та невиплати позивачу збільшеної додаткової грошової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - Постанова №168), у розмірі 100 000 гривень, у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах;
- зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити позивачу збільшену додаткову грошову винагороду, передбачену Постановою №168 у розмірі 100 000 гривень, у зв`язку з безпосередньою участю та у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в період з 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року №165 гриф., його було направлено в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_2 ). З 10 жовтня 2022 року по 08 січня 2023 року позивач виконував бойові завдання на кордоні з Республікою Білорусь на підставі бойових наказів (розпоряджень), які видавалися начальником ІНФОРМАЦІЯ_1, і тому набув право на отримання збільшеної додаткової винагороди до 100 000 гривень відповідно до Постанови №168. Позивач уважає, що відповідач протиправно не нараховував та не виплачував підвищену додаткову грошову винагороду у розмірі 100 000 гривень, оскільки накази Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року №392-АГ "Про реалізації вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168" та від 09 грудня 2022 року №628-АГ, не є актами у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а тому на підставі вказаних наказів позивач не може бути позбавлений підвищеної додаткової винагороди, яка передбачена Постановою №168.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
Відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16 вересня 2022 року №165 гриф. старшого сержанта ОСОБА_1 було направлено у службове відрядження в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_2 ).
08 січня 2023 року командиром військової частини НОМЕР_2 видана довідка №3924, відповідно до якої старший сержант ОСОБА_1 брав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони на території Чернігівської області: з 10 жовтня 2022 року по 31 жовтня 2022 року; з 01 листопада 2022 року по 30 листопада 2022 року; з 01 грудня 2022 року по 31 грудня 2022 року; з 01 січня 2023 року по 08 січня 2023 року.
20 січня 2023 року адвокатка Гайструк А.С. подала до військової частини НОМЕР_1 заяву про нарахування та виплату додаткової винагороди відповідно до Постанови №168 старшому сержанту ОСОБА_1 на підставі копії довідки №3924, яка була видана 08 січня 2023 року командиром військової частини НОМЕР_2 .
08 лютого 2023 року начальник НОМЕР_3 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (військова частина НОМЕР_1 ) листом за №21-917 повідомив адвокатку Гайструк А.С. про відсутність підстав для виплати додаткової винагороди, яка передбачена Постановою №168, оскільки довідка №3924, яка була видана 08 січня 2023 року командиром військової частини НОМЕР_2 , не відповідає наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року №392-АГ "Про реалізації вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168".
Згідно з архівними відомостями з січня по грудень 2022 року старшому сержанту ОСОБА_1 виплачена додаткова винагорода в жовтні - 30000,00 гривень, листопаді - 30000,00 гривень, грудні - 60000,00 гривень, за січень 2023 року - 70000,00 гривень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року, в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, що давало б йому право на отримання додаткової винагороди до 100 000 гривень відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України №168.
IV. Касаційне оскарження
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, представник ОСОБА_1 - адвокат Мандрик Владислав Володимирович подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), представник позивача зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, передбачених:
1) пунктом 1 Постанови КМУ № 168;
- в цілому Переліком територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309, в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Державної прикордонної служби та командуванням військових частин у зв`язку з невиплатою таким військовослужбовцям додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постановою КМУ № 168;
2) пунктом 2-1 Постанови КМУ № 168:
- у цілому Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року №188;
у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби України та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди, згідно з пунктом 2-1 Постанови КМУ № 168 від 28 лютого 2022 року, а саме:
визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває);
3) пунктом 2-1 Постанови КМУ № 168:
- у цілому наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168" та від 09 грудня 2022 року № 628/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168";
у контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби України та командуванням військових частин Держприкордонслужби України у зв`язку із застосуванням положень зазначених наказів для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди, згідно з пунктом 2-1 Постанови КМУ № 168.
У зв`язку з наведеним представник скаржника просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позову.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав.
V. Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" від 03 квітня 2003 року №661-IV Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.
Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 року №2011-XII, дія якого, в силу приписів пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, поширюється в тому числі на військовослужбовців правоохоронних органів спеціального призначення, держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
За приписами частини другої статті 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 9 цього Закону грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року №64 "Про введення воєнного стану в Україні" та №69 "Про загальну мобілізацію" Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану".
У пункті 1 цієї постанови Уряд установив, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року №793 в абзаці першому пункту 1 Постанови №168 слова і цифри "додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно" замінено словами і цифрами "додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць".
У решті зміст пункту 1 цієї постанови в частині, що стосується виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби, на час виникнення спірних правовідносин (з 01 жовтня 2022 року до 20 січня 2023 року) не змінювався.
Разом з цим, у постанові від 06 квітня 2023 року у зразковій справі №260/3564/22, яка набрала законної сили, Верховний Суд дійшов висновку, що зміст внесених постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року №793 змін до постанови №168 у частині визначення розміру додаткової винагороди "до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць" замість " 30000 гривень щомісячно" не свідчить про те, що такі зміни вплинули на розмір додаткової винагороди, адже за загальним правилом заробітна плата (грошове забезпечення) виплачується щомісячно за фактично відпрацьований час, тому визначена Урядом "пропорційність" із прив`язкою до місячного періоду фактично передбачає виплату додаткової винагороди в розмірі 30000 гривень на місяць за умови відпрацювання норми робочого часу відповідного місяця.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що встановлена постановою Кабінету Міністрів України №168 додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень на місяць є складовою грошового забезпечення військовослужбовців Державної прикордонної служби України, що виплачується їм на період дії воєнного стану та підлягає збільшенню до 100000 гривень, в розрахунку на місяць пропорційно часу їх безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час перебування безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
Водночас реалізація зазначених приписів постанови Кабінету Міністрів України №168 вимагала визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди з метою встановлення переліку бойових дій та заходів, передбачених абзацом 1 пункту 1 цієї постанови, а також визначення документів, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовця у таких діях і заходах, враховуючи, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25 червня 2018 року №558, не врегульовувала цих питань.
Про необхідність визначення керівниками відповідних міністерств та державних органів порядку і умов виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених Постановою Кабінету Міністрів України №168, вказано і в пункті 2-1 цієї постанови, доповненому згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року №793.
30 липня 2022 року Адміністрація Держприкордонслужби, посилаючись на пункт 2-1 постанови №168, видала наказ №392-/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168", який був уведений в дію з 01 серпня 2022 року.
Пункт 2 цього наказу визначав вичерпний перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України №168, виконання яких у відповідні дні давало військовослужбовцю Держприкордонслужби право на збільшення додаткової винагороди до 100000 грн у розрахунку на місяць пропорційно часу його безпосередньої участі:
1) бойових завдань із ведення руху опору на тимчасово окупованій території України;
2) бойових завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб), поєднаних з безпосереднім контактом з такими групами, формуваннями, особами;
3) бойових завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей;
4) польотів у районах безпосереднього ведення бойових дій або ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту;
5) бойових (спеціальних) завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником;