ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 червня 2024 року
м. Київ
справа №440/7209/21
адміністративне провадження № К/990/12537/23, № К/990/13071/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В..
розглянув у письмовому провадженні
касаційні скарги Полтавської міської ради, Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року (суддя Петрова Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2023 року (колегія у складі Катунова В.В., Чалого І.С., Ральченка І.М. )
у справі № 440/7209/21
за позовом Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави
до Полтавської міської ради, Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради,
третя особа - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1,
про визнання протиправними та скасування пунктів рішення, паспорту прив`язки, зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У липні 2021 року Полтавська окружна прокуратура Полтавської області (далі - позивач) звернулася до суду із позовом до Полтавської міської ради (далі - відповідач - 1), Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі - відповідач - 2), за участю третьої особи - Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - третя особа; ФОП ОСОБА_1 ), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати п. 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення: фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) надано дозвіл на розміщення стаціонарної тимчасової споруди:
(1) під номером 103 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 16 кв. м з кадастровим номером 5310136400:14:002:0552 на вул. Великотирновській на зупинці громадського транспорту "вул. Великотирновська" у м. Полтаві;
(2) під номером 106 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 25 кв. м, з кадастровим номером 5310136400:13:001:0210 на вул. Маршала Бірюзова, 81 на зупинці громадського транспорту "вул. Новозаводська" у м. Полтаві;
(3) під номером 107 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 12 кв. м з кадастровим номером 5310136400:10:003:0285 на вул. Зіньківській, 5 на зупинці громадського транспорту "вул. Степана Кондратенка" у м. Полтаві;
(4) під номером 108 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 14 кв. м з кадастровим номером 5310136400:10:005:0260 на вул. Маршала Бірюзова, 17 на зупинці громадського транспорту "Полтавамаш" у м. Полтаві;
- визнати протиправними та скасувати паспорти прив`язки від 17.11.2014 № 01-02-17/2828-1192, № 01-02-17/2826-1190, № 01-02-17/2824-1188 та № 01-02-17/2829-1193.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами встановлено, що відповідно до Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно право користування спірною земельною ділянкою з кадастровим номером: 5310136400:14:002:0552 зареєстровано 19.03.2015, договір особистого строкового земельного сервітуту виданий Полтавською міською радою 23.10.2014 (строк дії до 22.07.2019), з кадастровим номером: 5310136400:13:001:0210 зареєстровано 13.06.2015, договір особистого строкового земельного сервітуту виданий Полтавською міською радою 23.10.2014 (строк дії до 22.07.2019), з кадастровим номером: 5310136400:10:003:0285 зареєстровано 19.03.2015, договір особистого строкового земельного сервітуту виданий Полтавською міською радою 23.10.2014 (строк дії до 22.07.2019), з кадастровим номером: 5310136400:10:005:0260 зареєстровано 19.03.2015, договір особистого строкового земельного сервітуту виданий Полтавською міською радою 23.10.2014 (строк дії до 22.07.2019).
3. 19.03.2021 Полтавська міська рада прийняла рішення "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава", пунктом 1 якого продовжено розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років; пунктом 2 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку; пунктом 4 рішення замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, вирішено в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки.
4. На виконання пункту 4 вищевказаного рішення Полтавської міської ради Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжило ФОП ОСОБА_1 до 19.03.2026 дію паспортів прив`язки №01-02-17/2828-1192, №01-02-17/2826-1190, №01-02-17/2824-1188, №01-02-17/2829-1193 від 17.11.2014, про що до зазначених паспортів внесено записи.
5. Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області не погодився з пунктами 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистих строкових земельних сервітутів та паспортів прив`язки на наступні тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення ФОП ОСОБА_1 надано дозвіл на розміщення стаціонарної тимчасової споруди:
під номером 103 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 16 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:14:002:0552 по АДРЕСА_2 ;
під номером 106 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 25 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:001:0210 по АДРЕСА_1 ;
під номером 107 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 12 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:10:003:0285 по АДРЕСА_3 ;
під номером 108 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 14 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:10:005:0260 по АДРЕСА_4 та паспортами прив`язки №01-02-17/2828-1192, №01-02-17/2826-1190, №01-02-17/2824-1188, №01-02-17/2829-1193 від 17.11.2014 і звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі територіальної громади міста Полтави.
ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
6. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що Полтавська міська рада рішенням від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" надала дозвіл ФОП ОСОБА_1 на продовження розміщення стаціонарних тимчасових споруд. Оскаржуваним рішенням ОСОБА_1 продовжено дію особистого строкового сервітуту, хоча на час прийняття оспорюваного рішення Полтавською міською радою документ, що посвідчує продовження права користування земельними ділянками за кадастровими номерами:5310136400:14:002:0552, 5310136400:13:001:0210, 5310136400:10:003:0285, 5310136400:10:005:0260 був відсутній. Зазначене унеможливлювало продовження Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради терміну дії оформлених паспортів прив`язки ФОП ОСОБА_1 .
Прокурор звернув увагу, що відповідно до листа Департаменту патрульної поліції Управління патрульної поліції в Полтавській області № 6196/41/26/0/-2021 від 19.04.2021 торговельні павільйони під номером 106, 107, 108 розміщено без погодження із патрульною поліцією та на відстані менше 5 метрів від проїзної частини, на зупинці громадського транспорту на відстані ближче ніж 20 метрів в обидва боки по тротуару від установленого дорожнього знака, що її позначає. Таке розміщення тимчасової споруди є порушенням ДСТУ № 3587-97 "Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди".
Предметом спору є дотримання визначеного законом порядку надання у користування земельних ділянок комунальної власності та розміщення на них тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності. За твердженням прокурора, порушення порядку та протиправне надання землі у користування з порушенням закону завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому у сфері земельних правовідносин, які нерозривно пов`язані із правильним застосуванням та дотриманням усіма суб`єктами законодавства в сферах життєдіяльності суспільства, що контролюється і охороняється державою.
Прокурор зазначає, що Полтавська міська рада від імені власника землі в особі територіальної громади міста Полтави повинна діяти в інтересах територіальної громади та виключно у спосіб і у межах повноважень, передбачених законом. Зазначає, що оскаржуване рішення прийнято Полтавською міською радою з порушенням закону та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, тому наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем. Іншого органу місцевого самоврядування, який би міг захистити інтереси держави в особі територіальної громади міста, не існує.
За результатами опрацювання інформації, розміщеної в засобах масової інформації м. Полтави, Полтавською окружною прокуратурою внесені відомості до ЄРДР за № 42021172060000012 від 30.03.2021 за ч. 2 статті 364 КК України за фактом зловживання службовим становищем, службових осіб Полтавської міської ради, які в порушення Положення про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Полтава, продовжили окремим суб`єктам господарювання право розміщення тимчасових споруд.
7. Відповідач-1 заперечував проти задоволення позовних вимог, покликаючись на те, що оскаржуване рішення Полтавської міської ради прийнято відповідно до вимог чинного законодавства України.
8. Відповідач-2 заперечував проти задоволення позовних вимог. Вважає безпідставними доводи прокурора щодо існування у Полтавської міської ради та Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради під час продовження строку дії паспорта прив`язки обов`язку щодо його перевірки на відповідність нормам законодавства.
В Управлінні з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжено термін дії оформлених паспортів прив`язки ФОП ОСОБА_1 на 5 років до 19.03.2026. Продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради.
При цьому приписи Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, не передбачають таку умову продовження розміщення тимчасових споруд як право користування землею.
9. У поясненнях Полтавська окружна прокуратура Полтавської області зазначила, що на час прийняття оскаржуваного рішення у ФОП ОСОБА_1 не було права користування земельними ділянками, оскільки після спливу строку дії договорів їх не продовжено та не зареєстровано у встановленому законом порядку.
Прокурор вважає, що встановлення незаконної тимчасової споруди згідно Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 за № 198, підлягає обов`язковому погодженню з органами Національної поліції, що третьою особою та відповідачем-1 не зроблено.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.01.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2023, позов задоволено частково:
- визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження розміщення фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 стаціонарної тимчасової споруди: під номером 103 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 16 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:14:002:0552 по АДРЕСА_2 ; під номером 106 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 25 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:001:0210 по АДРЕСА_1 ; під номером 107 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 12 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:10:003:0285 по АДРЕСА_3 ; під номером 108 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 14 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:10:005:0260 по АДРЕСА_1 на зупинці громадського транспорту "Полтавамаш" у м. Полтаві; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 на земельні ділянки з кадастровими номерами: 5310136400:14:002:0552, 5310136400:13:001:0210, 5310136400:10:003:0285 і 5310136400:10:005:0260 та продовження терміну дії паспортів прив`язки на вказані тимчасові споруди;
- скасовано паспорти прив`язки за №01-02-17/2828-1192, №01-02-17/2826-1190, №01-02-17/2824-1188, №01-02-17/2829-1193 від 17.11.2014;
- у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
11. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті рішення про видачу / продовження дії паспорта прив`язки Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради повинно було дотримуватися норм щодо розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, закріплених в Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, які за своєю суттю, серед іншого, регулюють і відносини в сфері містобудування.
Полтавська міська рада не мала підстав для продовження строку функціонування ТС, оскільки на час прийняття оскаржуваного рішення був відсутній документ, що посвідчує продовження права користування відповідними земельними ділянками.
Оскільки документ про право користування земельною ділянкою відсутній, а тому й відсутній документ, за умови наявності якого управління з питань містобудування та архітектури продовжує строк дії паспорту прив`язки ТС шляхом зазначення нової дати, підпису уповноваженої посадовою особи управління з питань містобудування та архітектури та печатки у відповідності до пункту 5.9 Положення про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого рішенням двадцять другої сесії Полтавської міської ради шостого скликання від 18.05.2012.
Отже, протиправними є та підлягають скасуванню пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження розміщення фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 стаціонарної тимчасової споруди: під номером 103 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 16 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:14:002:0552 по АДРЕСА_2 ; під номером 106 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 25 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:13:001:0210 по АДРЕСА_1 ; під номером 107 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 12 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:10:003:0285 по АДРЕСА_3 ; під номером 108 - торговельного кіоску на земельній ділянці площею 14 кв.м. з кадастровим номером 5310136400:10:005:0260 по АДРЕСА_1 на зупинці громадського транспорту "Полтавамаш" у м. Полтаві; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 на земельні ділянки з кадастровими номерами: 5310136400:14:002:0552, 5310136400:13:001:0210, 5310136400:10:003:0285 і 5310136400:10:005:0260 та продовження терміну дії паспортів прив`язки на вказані тимчасові споруди.
Враховуючи, що паспорти прив`язки №01-02-17/2828-1192, №01-02-17/2826-1190, №01-02-17/2824-1188, №01-02-17/2829-1193 від 17.11.2014, з урахуванням яких прийнято оскаржуване рішення, не відповідають вимогам, як статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" так і Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності № 244, то такі підлягають скасуванню, а у частині визнання їх протиправними слід відмовити.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
12. У касаційній скарзі ОСОБА_1, в інтересах якого діє Остапенко І.О., просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
13. Як на підставу касаційного оскарження ОСОБА_1 покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду України від 11.11.2014 у справі № 21-493а14, від 09.12.2014 у справі № 21-308а14, від 25.11.2015 у справі № 339/113/14-а та від 13.12.2016 у справі № 338/1095/14-а, й постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 08.11.2018 у справі №826/3492/18, від 04.09.2019 у справі №357/13244/16-а, від 16.01.2020 у справі №712/5885/17, від 04.05.2020 у справі №2040/6175/18, від 28.09.2022 у справі №925/1370/20.
14. Полтавська міська рада у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
15. Як на підставу касаційного оскарження міська рада покликається на те, що суди вирішили спір без врахування висновків Верховного Суду щодо застосування ч. 4 ст. 28 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної документації" (далі - Закон № 3038-VI), Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 (далі - Порядок № 244), Закону України від 20.11.2012 № 5496-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань регулювання містобудівної діяльності", сформульованих у постанові Верховного Суду від 04.05.2020 у справі № 2040/6175/18, застосували до спірних правовідносин приписи Закону № 3038-VI щодо продовження строку дії Паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності всупереч ч. 4 ст. 28 Закону № 3038-VI, п. 2.13 Порядку № 244.