ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 травня 2024 року
м. Київ
справа № 420/22829/21
адміністративне провадження № К/990/3017/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 420/22829/21
за позовом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область)
до Товариства з обмеженою відповідальністю "КЛІАР-СІТІ"
про застосування заходів реагування шляхом зупинення виконання робіт, надання послуг із видалення та захоронення відходів
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді Домусчі С. Д., суддів: Семенюка Г. В., Шляхтицького О. І.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська область) (далі - Інспекція) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "КЛІАР-СІТІ", у якому просила зупинити відповідачу виконання робіт, надання послуг із видалення та захоронення відходів на полігоні, що розташований на території Одеського району Одеської області, на земельних ділянках з кадастровими номерами 5123783200:01:002:0634 та 5121081400:01:002:0687 (Одеський міський полігон твердих побутових відходів "Дальницькі кар`єри") (далі - полігон "Дальницькі кар`єри"), до:
1) отримання документів дозвільного характеру (позитивного висновку з оцінки впливу на довкілля, дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря);
2) отримання Інспекцією повідомлення від ТОВ "КЛІАР-СІТІ" про отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами з наданням підтверджуючих документів;
3) отримання Інспекцією повідомлення від ТОВ "КЛІАР-СІТІ" про усунення порушень, виявлених в акті від 01 листопада 2021 року №866, складеному за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (далі - Акт перевірки).
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час перевірки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" були виявлені порушення вимог природоохоронного законодавства, які зафіксовані в Акті перевірки. Діяльність відповідача створює, на думку Інспекції, загрозу для життя та здоров`я оточуючих людей та грубо порушує вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища, оскільки здійснюється поза межами отримання рішення про провадження діяльності та висновку з оцінки впливу на довкілля. Відповідач здійснює експлуатацію полігону "Дальницькі кар`єри" без оснащення його системою захисту ґрунтових вод, вилучення та знешкодження фільтрату, що негативно та екологонебезпечно впливає на земельні ділянки; не здійснює заходи щодо запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з території полігону; не здійснює заходи щодо попередження забруднення підземних вод, а саме не має локальних мереж спостережувальних свердловин для контролю за якісним станом цих вод; при експлуатації полігону не дотримується Правил експлуатації полігонів твердих побутових відходів; не має дозвільного документу на викиди забруднюючих речовин на полігон та дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. На переконання Інспекції, експлуатація полігону "Дальницькі кар`єри" становить загрозу життю та здоров`ю людей, а також навколишньому природньому середовищу, а відтак має бути зупинена до усунення відповідачем порушення в сфері охорони атмосферного повітря.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 13 вересня 2023 року позов задовольнив.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що виконання робіт, надання послуг відповідачем із видалення та захоронення відходів на полігоні "Дальницькі кар`єри" дійсно може призвести до спричинення негативних наслідків від провадження господарської діяльності у вигляді забруднення навколишнього природного середовища та/або забруднення атмосферного повітря, що є неприпустимим.
5. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 грудня 2023 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що усунення виявлених порушень шляхом отримання документів дозвільного характеру (позитивного висновку з оцінки впливу на довкілля, дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; отримання Інспекцією повідомлення від ТОВ "КЛІАР-СІТІ" про отримання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами з наданням підтверджуючих документів; отримання Інспекцією повідомлення від ТОВ "КЛІАР-СІТІ" про усунення порушень, виявлених в Акті перевірки) є неможливим внаслідок розірвання в судовому порядку договору оренди майна з інвестиційними зобов`язаннями від 11 листопада 1999 року № 1С/195, що був укладений між Управлінням житлово-комунального господарства, правонаступником якого є Департамент міського господарства Одеської міської ради, та ТОВ "СОЮЗ" (наразі ТОВ "КЛІАР-СІТІ") (на підставі рішення Господарського суду Одеської області від 03 травня 2023 року у справі №916/1592/22, залишеного без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 05 жовтня 2023 року). Зупинення відповідачем виконання робіт, надання послуг із видалення та захоронення відходів на полігоні "Дальницькі кар`єри" не ставиться в залежність від суб`єкта, який допустив порушення, а виключно до об`єкта, який експлуатується з порушеннями встановлених вимог законодавства.
7. За висновком суду апеляційної інстанції, зупинити ТОВ "КЛІАР-СІТІ" виконання робіт, надання послуг із видалення та захоронення відходів на полігоні "Дальницькі кар`єри" до усунення виявлених порушень у вигляді отримання зазначених вище документів дозвільного характеру неможливо, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" станом на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції не є ані власником, ані користувачем, ані розпорядником цього майна. Отож необізнаність суду першої інстанції про наявність рішення Господарського суду Одеської області від 03 травня 2023 року у справі №916/1592/22, набрання законної сили яким безпосередньо впливає на правильність вирішення спору в цій справі, призвело до передчасного ухвалення судом першої інстанції судового рішення по суті спору без врахування тих обставин (розірвання договору оренди договору оренди майна з інвестиційними зобов`язаннями від 11 листопада 1999 року № 1С/195), які впливають на правильне вирішення спору (наявність об`єкта, на якому позивач просить зупинити діяльність відповідача).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 22 січня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Інспекції на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року, в якій скаржник просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2023 року.
9. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та порушені норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20 вересня 2022 року у справі № 140/6305/21, від 31 серпня 2023 року у справі № 640/20914/21.
Крім цього, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не витребував доказів розірвання договору оренди майна з інвестиційними зобов`язаннями від 11 листопада 1999 року № 1С/195, тобто належні докази виконання рішення у справі №916/1592/22. На переконання скаржника, факт розірвання вказаного договору оренди не підтверджується жодним доказом, а саме актом приймання-передачі оренди майна, відтак немає належних підстав стверджувати, що ТОВ "КЛІАР-СІТІ" не використовує полігон.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 січня 2024 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач): Стеценко С. Г., судді: Тацій Л. В., Стрелець Т. Г.
11. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2024 року касаційну скаргу Інспекції на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року залишено без руху.
12. На виконання вимог вказаної ухвали Суду скаржник надіслав заяву, якою усунув недоліки касаційної скарги, встановлені судом касаційної інстанції, а саме надав на підтвердження поважності причин пропуску строку на касаційне оскарження докази отримання копії оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.
13. Ухвалою Верховного Суду від 28 лютого 2024 року поновлено Інспекції строк на касаційне оскарження постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції на вказану постанову суду апеляційної інстанції.
14. На час розгляду справи ТОВ "КЛІАР-СІТІ" відзиву на апеляційну скаргу Інспекції не подало.
15. Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2024 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 1 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 28 травня 2024 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу від 20 жовтня 2021 року №1328 "Про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів", направлення від 20 жовтня 2021 року №1195пр, в період з 21 жовтня 2021 року по 01 листопада 2021 року посадові особи Інспекції провели позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ "КЛІАР-СІТІ" (на час перевірки - ТОВ "СОЮЗ") вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; місцезнаходження юридичної особи: 65104, Одеська обл., м. Одеса, вул. Марії Демченко, буд. 30; місце провадження господарської діяльності: Одеське міське звалище "Дальницькі кар`єри", що розташоване на території Одеського району Одеської області, на земельних ділянках з кадастровими номерами 5123783200:01:002:0634 та 5121081400:01:002:0687; вид суб`єкта господарювання за класифікацією суб`єктів господарювання, ступінь ризику: суб`єкт великого підприємництва, високий ступінь ризику; види об`єктів та/або види господарської діяльності (із зазначенням коду згідно з КВЕД), щодо яких проводиться захід: 38.11 Збирання безпечних відходів (основний); 38.12 Збирання небезпечних відходів; 38.21 Оброблення та видалення безпечних відходів; 38.22 Оброблення та видалення небезпечних відходів; 41.20 Будівництво житлових і нежитлових будівель (а. с. 66 - 71, т. 1).
17. За результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) 01 листопада 2021 року Інспекція склала Акт перевірки, в якому зазначила опис виявлених порушень вимог законодавства (а. с. 72 - 114, т. 1).
18. ТОВ "КЛІАР-СІТІ" використовує Одеське міське звалище "Дальницькі кар`єри", що розташоване на території Овідіопольського та Біляївського районів Одеської області, на підставі договору оренди майна з інвестиційними зобов`язаннями від 11 листопада 1999 року №1с/195 (а. с. 135 - 140, т. 1).
19. Відповідно до комплексного експертного висновку від 05 жовтня 2007 року №453-455 щодо проекту "Одеське міське звалище "Дальницькі кар`єри", затвердженого начальником Одеської обласної служби Укрінвестекспертизи, установлено 3 етапи розвитку: І етап "Санування наявного звалища та організація дозавантаження полігону"; ІІ етап "Розширення полігону ТПВ"; ІІІ етап "Будівництво сміттєсортувальної лінії з вузлом переробки на Одеському міському звалищі "Дальницькі кар`єри". Цим висновком погоджено архітектурно-будівельне рішення для подальшого застосування проекту на підставі чинного законодавства (а. с. 130 - 134, т. 1).
20. Згідно з пунктом 10.6 Санітарно-технічного паспорту Одеського міського звалища твердих побутових відходів "Дальницькі кар`єри" відповідно з СН "Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів" полігони твердих побутових відходів відноситься до ІІ класу небезпеки, для яких розмір санітарно-захисної зони досягає 500 м (а. с. 141 - 150, т. 1).
21. Відповідно до положень Договору на дегазацію полігону від 01 червня 2019 року, укладеного між ТОВ "СОЮЗ" (наразі ТОВ "КЛІАР-СІТІ") (Сторона-1) та ТОВ "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-ОДЕСА" (Сторона-2), Сторона-2 зобов`язується на свій ризик та за рахунок власних коштів, сил, матеріалів, засобів, техніки та устаткування у відповідності до проектної документації, умов цього Договору та чинного законодавства України, виконати комплекс організаційних дій по забезпеченню дегазації полігону твердих побутових відходів "Дальницькі кар`єри" (далі - Полігон), розташованого на території Овідіопольського та Біляївського районів Одеської області, а Сторона-1 зобов`язується надати Стороні-2 право на використання Полігону шляхом виконання на ньому вищезазначеного комплексу організаційних дій (пункт 1.1); земельні ділянки загальною площею 96,2 га, на якій розташований Полігон, знаходяться на території Овідіопольського району Одеської області кадастровий номер ділянки 5123783200:01:002:0634, та Біляївського району Одеської області кадастровий номер ділянки 5121081400:01:002:0687 (пункт 1.2); Полігон являє собою інженерну споруду для захоронення побутових відходів, основні фонди якого перебувають в оренді у Сторони-1 на підставі договору оренди майна з інвестиційними зобов`язаннями №1С/195 від 11.11.1999 року (пункт 1.3); під виконанням комплексу організаційних дій по дегазації Сторони розуміють сукупність заходів, що виконуються Стороною-2, спрямованих на збір та організований відвід (примусове вилучення) біогазу, що утворюється при анаеробному розкладанні органічної складової твердих побутових відходів, з тіла Полігону через рухому систему газопроводів і свердловин збору біогазу з метою його утилізації, Сторона-2 бере на себе зобов`язання по забезпеченню утилізації біогазу шляхом використання біогазу в якості палива для електрогенераторної (когенераційної) установки (пункт 1.4) (а. с. 126 - 131, т. 1).
22. Під час проведення перевірки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" (на час перевірки - ТОВ "СОЮЗ") Інспекція встановила такі порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
22.1. Пункти 8, 22 частини другої, пункти 11, 14 частини третьої статті 3, частина третя статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля". Так, згідно з журнальним обліком твердих побутових відходів на полігон "Дальницькі кар`єри" для захоронення 21 жовтня 2021 року завезено автомобільним транспортом 3448,2 м3 твердих побутових відходів, що при щільності 500 кг на 1 м3 становить 1724,1 т, та 8 м3 промислових відходів. За результатами перевірки інспектори з`ясували, що на полігоні "Дальницькі кар`єри" здійснено технічне переоснащення шляхом встановлення в тілі полігону системи збору та організованою відводу (примусового вилучення) біогазу, який утворюється при анаеробному розкладанні органічної складової твердих побутових відходів, з тіла полігону через рухому систему газопроводів і свердловин збору біогазу без отримання висновку з оцінки впливу на довкілля. Зазначене технічне переоснащення здійснено на підставі Договору на дегазацію полігону від 01 червня 2019 року, укладеного між ТОВ "СОЮЗ" (наразі ТОВ "КЛІАР-СІТІ") та ТОВ "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-ОДЕСА".
22.2. Статті 125, 126 Земельного кодексу України, частина друга статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень". ТОВ "КЛІАР-СІТІ" здійснює свою господарську діяльність із захоронення твердих побутових відходів на полігоні на наступних земельних ділянках: площею 60.4 га з кадастровим номером 5123783200:01:002:0634, що знаходиться на території Овідіопольського району Одеської області; площею 35,8 га з кадастровим номером 5121081400:01:002:0687, що знаходиться на території Біляївського району Одеської області. Разом з цим земельні ділянки площею 60,4 га та 35,8 га, на яких розташований полігон "Дальницькі кар`єри" перебуває у постійному користуванні Одеської міської ради згідно державних актів на право постійного користування землею, виданих у 1990 році Біляївською та Овідіопольською районними радами народних депутатів. Однак згідно з відомостямиз Державного реєстру речових прав на нерухоме майно у ТОВ "КЛІАР-СІТІ" відсутні записи про речові права на земельні ділянки, на яких розташовано полігон "Дальницькі кар`єри".
22.3. Абзац одинадцятий частини першої статті 35 Закону України "Про охорону земель", частина перша статті 167 Земельного кодексу України, оскільки в ході обстеження інспекторами зафіксовано, що зі сторони робочих карт №21 та №22 полігону "Дальницькі кар`єри" виявлено візуально забруднену земельну ділянку за межами земельної ділянки за кадастровим номером 5121081400:01:002:0687, на якій здійснюється захоронення твердих побутових відходів. На вищевказаній візуально забрудненій земельній ділянці відібрано проби ґрунту (акт відбору проб ґрунту від 25 жовтня 2021 року №26) та здійснено інструментально-лабораторний аналіз його складу та властивостей. Встановлено, що площа візуально забрудненої земельної ділянки складає 4618 м2.
22.4. Абзац дванадцятий частини першої статті 35 Закону України "Про охорону земель", пункт 4 частини першої статті 44 Водного кодексу України, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" здійснює експлуатацію полігону "Дальницькі кар`єри" без оснащення його системою захисту ґрунтових вод, вилучення та знешкодження фільтрату, що здійснює негативний і екологонебезпечний вплив на земельні ділянки.
22.5. Пункти 2, 3 частини другої статті 107 Водного кодексу України, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" не здійснює заходи щодо запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з території полігону "Дальницькі кар`єри". Перевіркою встановлено наявність ставка-відстійника №1 для збору талих та дощових вод, в цей ставок з стічними волами потрапляє фільтрат, що утворюється в процесі гниття органічної частини відходів, що захоронюються на полігоні, з якого держінспекторами відібрано проби води (акт відбору проб води від 22 жовтня 2021 року №191) та встановлено, що вода в ньому є забрудненою та може нанести шкоди навколишньому природному середовищу. Зазначений ставок не обладнано системою захисту ґрунтів та підземних вод від забруднення, тобто вода з зазначеного ставка-відстійника №1 безперешкодно з підземними водами потрапляє до рибогосподарського ставка, розташованого на відстані 500 м, з якого також відібрано проби води (акт відбору проб води від 22 жовтня 2021 року №191). Відповідно до протоколу вимірювання показників складу та властивостей проб води від 28 жовтня 2021 року №193 інструментально-лабораторними вимірюваннями у воді вищезазначеного рибогосподарського ставку біля мостової споруди встановлено перевищення за наступними показниками: залізо загальне в 3,8 разів, азот амонійний в 1,84 разів, нітрити в 1,29 разів, сульфати в 1,25 разів, ХСК в 1,18 разів і БСК в 1,83 рази.
22.6. Частина перша статті 105 Водного кодексу України, частина перша статті 29 Закону України "Про відходи", пункти 5.1, 5.10 Правил експлуатації полігонів побутових відходів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2010 року №435, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" не здійснює заходи щодо попередження забруднення підземних вод, а саме відсутні локальні мережі спостережувальних свердловин для контролю за якісним станом цих вод.
22.7. Абзац другий пункту 9 Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 листопада 1999 року №2034, пункт 19 Порядку ведення реєстру місць видалення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 серпня 1998 року №1216, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" на час перевірки паспорт місця видалення відходів (МВВ) не наданий.
22.8. Абзац четвертий пункту 5 Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 листопада 1999 року №2034, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" не подає статистичну звітність про відходи, а саме форму звітності №1-ТПВ "Звіт про поводження з твердими побутовими відходами".
22.9. Підпункти 2.2, 2.4, 2.5 розділу ІІ Правил експлуатації полігонів побутових відходів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2010 року №435, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" при експлуатації полігону "Дальницькі кар`єри" не виконує: підпункт 2.2 розділу ІІ цих Правил - автомобільні ваги встановлено, але проїзд автотранспорту з відходами та їх зважування не здійснюється; підпункт 2.5 розділу ІІ цих Правил - приймальник на контрольно-пропускний пункт (далі - КПП) полігону не вимагає у водіїв автотранспорту при в`їзді дорожній лист, товарно-транспортна накладна, у якій наведено вид та кількість відходів.
22.10. Підпункт 3.2 розділу ІІІ Правил експлуатації полігонів побутових відходів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2010 року №435, оскільки ТОВ "КЛІАР-СІТІ" здійснює складування відходів з порушенням, а саме немає планів організації робіт із захоронення відходів, а на КПП полігону на дошці інформації знаходиться мапа, згідно якої на картах №21, 22 здійснюється розвантаження та складування твердих побутових відходів.
22.11. Підпункт 3.17 розділу ІІІ Правил експлуатації полігонів побутових відходів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2010 року №435, оскільки складування відходів здійснюється з порушеннями, а саме при візуальному огляді території полігону виявлено свіжі насипи твердих побутових відходів в районі відпрацьованих карт №6, 7, 9, 11, 19 та робочих карг №21, 22 без укриття ізолювальним шаром ґрунту, через що відчувається різкий неприємний сморід, який утворюється під час анаеробного розкладання органічної складової твердих побутових відходів.
22.12. Підпункти 5.9, 5.10, 5.11, 5.12 розділу VI Правил експлуатації полігонів побутових відходів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2010 року №435, оскільки територія звалища (полігона) побутових відходів не обмежена нагірною канавою для запобігання витіканню за межі полігона забруднених поверхневих вод, на полігоні твердих побутових відходів не встановлене спеціальне обладнання для відлякування птахів.
22.13. Підпункт 6.7 розділу VII Правил експлуатації полігонів побутових відходів, затверджених наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2010 року №435, пункти 7.3, 7.4 розділу VII Правил експлуатації об`єктів поводження з побутовими відходами, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04 травня 2012 року №196, оскільки на полігоні відсутня суцільна огорожа заввишки до 2,0 - 2,5 м або ґрунтового валу заввишки 1,5 - 1,7 м і завширшки 3,0 - 3,5 м по периметру.
22.14. Пункт "і" частини першої статті 32 Закону України "Про відходи", оскільки здійснюється захоронення неперероблених (необроблених) побутових відходів, а в ході огляду території полігону виявлено відпрацьовані люмінесцентні лампи, що є небезпечними відходами першою класу небезпеки та підлягають утилізації, а також виявлено наявність легкозаймистих вибухових відходів, таких як тара від аерозолів, тара з під фарби.
22.15. Розділ ІІ Правил експлуатації об`єктів поводження з побутовими відходами, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04 травня 2012 року №196, оскільки приймання побутових відходів здійснюється з порушенням, а саме на полігоні твердих побутових відходів допускається приймання небезпечних відходів у складі побутових, не здійснюється облік кількості побутових відходів, що надходять на об`єкт за допомогою автомобільних вагів, при прийнятті побутових відходів на КПП не всі спеціально обладнані транспортні засоби, які прибувають на полігон, обліковуються у відповідному журналі, приймаються побутові відходи без витребування з водія дорожнього листа, товарно-транспортної накладної, в якій наведено вид та кількість побутових відходів, не здійснюється зважування спеціально обладнаних транспортних засобів, якими побутові відходи доставляються на полігон.
22.16. Частини п`ята, шоста статті 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", оскільки при експлуатації полігону твердих побутових відходів, який є стаціонарним неорганізованим джерелом, здійснюються викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря: азот, діоксид вуглецю, ангідрид сірчаний, вуглецю оксид сірководень, фенол, формальдегід, однак дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря на джерело викиду забруднюючих речовин немає.
22.17. Пункт "с" частини першої статті 17 Закону України "Про відходи", оскільки у відповідача немає дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами.
23. Наявність вказаних порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів стали підставою для звернення Інспекції до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Згідно зі статтею 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.
27. Частиною першою статті 42 Конституції України проголошено, що кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
28. Водночас у частині першій статті 50 Конституції України закріплено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
29. З огляду на вищезазначені конституційні положення колегія суддів доходить висновку, що поняття "безпека життя і здоров`я людини" слід розуміти у широкому значенні, яке охоплює різноманітні сфери суспільно-управлінських відносин, в яких застосування та тлумачення норм законодавства слід розглядати, головним чином, в аспекті створення максимальних гарантій безпечності людини та її відчуття захищеності, що також є основою суспільного інтересу. Пріоритет такого інтересу, за загальним правилом, над приватним інтересом (зокрема, у формі права власності, права на підприємницьку діяльність) у випадку їх конкуренції підтверджується також положеннями частини першої статті 3 Конституції України, згідно з якою людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
30. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 24 лютого 2023 року у справі № 240/29665/21 та від 31 серпня 2023 року у справі № 640/20914/21.
31. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України від 15 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон № 1264-XII).
32. За приписами частини другої статті 10 Закону № 1264-XII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.
33. Частиною третьою статті 50 Закону № 1264-XII передбачено, що діяльність фізичних та юридичних осіб, що завдає шкоди навколишньому природному середовищу, може бути припинена за рішенням суду.
34. Відповідно до частин першої та другої статті 35 Закону № 1264-XII державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
35. Згідно з положеннями частини першої статті 20-2 Закону № 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема:
- організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог, зокрема, законодавства про поводження з відходами (пункт "а");
- обмеження чи зупинення (тимчасове) діяльності підприємств і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин (пункт "в");
- надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, інформування дозвільних органів про надані приписи суб`єктам господарювання, що здійснюють діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснення контролю за їх виконанням (пункт "е");
- вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт "й").
36. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього Положення).
37. Відповідно до Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року № 230 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 квітня 2020 року за №350/34633), Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується.
38. За визначенням понять, наведених у абзаці другому, третьому статті 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
39. Виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень (частина п`ята статті 4 Закону № 877-V).
40. Відповідно до частин шостої - дев`ятої статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити відомості, передбачені цією статтею.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).
41. Зі змісту вищенаведених правових норм вбачається, що винесення припису та звернення до суду із позовом щодо повного або часткового припинення виробництва - це два різних засоби реагування органу державного нагляду, які застосовуються окремо.
В свою чергу повне або часткове зупинення виробництва є більш суворим заходом реагування за винесення припису.
42. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року у справі № 816/1349/16, від 10 квітня 2020 року у справі № 560/1370/19, від 25 травня 2022 року у справі № 420/6009/20 та від 20 вересня 2022 року у справі №140/6305/21.
43. Як установлено судом першої інстанції, Інспекція під час проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів установила порушення ТОВ "КЛІАР-СІТІ" (на час перевірки - ТОВ "СОЮЗ") вимог законодавства, за результатами якого 01 листопада 2021 року склала Акт перевірки, в якому зазначила опис виявлених порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
44. Під час перевірки встановлено порушення пунктів 8, 22 частини другої, пунктів 11, 14 частини третьої статті 3, частини третьої статті 17 Закону України від 23 травня 2017 року № 2059-VIII "Про оцінку впливу на довкілля" (далі - Закон № 2059-VIII).
44.1. Згідно з журнальним обліком твердих побутових відходів на полігон "Дальницькі кар`єри" для захоронення 21 жовтня 2021 року завезено автомобільним транспортом 3448,2 м3 твердих побутових відходів, що при щільності 500 кг на 1 м3 становить 1724,1 т, та 8 м3 промислових відходів.
44.2. Відповідно до пункту 8 частини другої, пункту 11 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) операції у сфері поводження з побутовими та іншими відходами (оброблення, перероблення, утилізація, видалення, знешкодження і захоронення) обсягом 100 тонн на добу або більше.
Утилізація, видалення, оброблення, знешкодження, захоронення побутових відходів - це види планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля і підлягають оцінці впливу на довкілля.
44.3. Під час візуального обстеження території звалища твердих побутових відходів інспекторами виявлено, що на полігоні здійснено реконструкцію та технічне переоснащення, а саме: при огляді території виявлено заглиблені в тіло звалища металеві вертикальні труби для відводу біогазу, який надходить до станції дегазації ТОВ "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-ОДЕСА". Вказані обставини також підтверджуються наданими позивачем фотознімками.
44.4. Згідно з частиною першою, пунктом 22 частини другої, пунктом 14 частини третьої статті 3 Закону № 2059-VIII здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінні впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
Розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об`єктів, зазначені у пунктах 1-21 цієї частини, крім тих, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Розширення та зміни, включаючи перегляд або оновлення умов провадження планованої діяльності, встановлених (затверджених) рішенням про провадження планованої діяльності або подовження строків її провадження, реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, перепрофілювання діяльності та об`єктів, зазначених у пунктах 1-13 цієї частини, крім тих, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, підлягають оцінці впливу на довкілля.
44.5. За результатами перевірки інспектори з`ясували, що на полігоні "Дальницькі кар`єри" здійснено технічне переоснащення шляхом встановлення в тілі полігону системи збору та організованою відводу (примусового вилучення) біогазу, який утворюється при анаеробному розкладанні органічної складової твердих побутових відходів, з тіла полігону через рухому систему газопроводів і свердловин збору біогазу без отримання висновку з оцінки впливу на довкілля. Зазначене технічне переоснащення здійснено на підставі Договору на дегазацію полігону від 01 червня 2019 року, укладеного між ТОВ "СОЮЗ" (наразі ТОВ "КЛІАР-СІТІ") та ТОВ "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-ОДЕСА".
44.6. Відповідно до частин першої, другої статті 9 Закону № 2059-VIII уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган видає висновок з оцінки впливу на довкілля, яким виходячи з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності, зокрема величини та масштабів такого впливу (площа території та чисельність населення, які можуть зазнати впливу), характеру (у тому числі - транскордонного), інтенсивності і складності, ймовірності, очікуваного початку, тривалості, частоти і невідворотності впливу (включаючи прямий і будь-який опосередкований, побічний, кумулятивний, транскордонний, короткостроковий, середньостроковий та довгостроковий, постійний і тимчасовий, позитивний і негативний впливи), передбачених заходів, спрямованих на запобігання, відвернення, уникнення, зменшення, усунення впливу на довкілля, визначає допустимість чи обґрунтовує недопустимість провадження планованої діяльності та визначає екологічні умови її провадження. Висновок з оцінки впливу на довкілля є обов`язковим для виконання. Екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п`ятій цієї статті, є обов`язковими.