ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2024 року
м. Київ
справа №140/10472/21
адміністративне провадження № К/990/30841/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №140/10472/21
за позовом Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці до Товариства з обмеженою відповідальністю "Вест Петрол Маркет" про застосування заходів реагування, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Вест Петрол Маркет" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, ухвалену у складі: судді-доповідача Улицького В.З., суддів Кузьмича С.М., Судової-Хомюк Н.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Управління Держпраці в Кіровоградській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Вест Петрол Маркет" (далі - ТОВ "Вест Петрол Маркет", відповідач) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду та зобов`язання відповідача на виробничому об`єкті АЗС 25-01 за адресою: вул. Холодноярська, буд. 171, м. Кропивницький, Кіровоградська обл., повністю зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: використання, зберігання, застосування вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, горючих рідин, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас; злив, очистка, нейтралізація резервуарів, тари та інших ємностей з-під нафтопродуктів, кислот, лугів та інших небезпечних речовин, в тому числі радіоактивних, та експлуатацію устатковання, пов`язане з використанням, застосуванням, вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує нормативи порогових мас, до усунення зазначених в позовній заяві порушень.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Управлінням Держпраці в Кіровоградській області проведено позапланову перевірку автозаправного комплексу, що належить ТОВ "Вест Петрол Маркет", на предмет дотримання законодавчих і нормативно-правових актів з питань охорони праці, промислової безпеки. За результатами перевірки складено акт від 18 червня 2021 року № КР6224/07.2, яким установлено 17 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких порушення, визначені у рядках №№1, 3, 4, 5 таблиці опису виявлених порушень, можуть створювати загрозу життю та здоров`ю людей.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. У період з 17 по 18 червня 2021 року Управлінням Держпраці у Кіровоградській області було проведено позапланову перевірку АЗС № 25-01, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, місто Кропивницький, вулиця Холодноярська, 171 та належить ТОВ "Вест Петрол Маркет".
4. Результати перевірки оформлені актом від 18 червня 2021 року №КР6224/07.2.
5. Перевіркою встановлено низку порушень законодавства у сфері охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, які можуть створювати загрозу життю та здоров`ю людей), а саме:
1) відсутній дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки:
1.1. на використання, зберігання, застосування, вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, горючих рідин, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас;
1.2. на експлуатацію устаткування, пов`язаного з використанням, застосуванням вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує нормативи порогових мас;
1.3. на злив, очистку, нейтралізацію резервуарів, тари та інших ємностей з-під нафтопродуктів, кислот, лугів та інших небезпечних речовин, в тому числі радіоактивних;
2) суб`єктом господарської діяльності не подано на розгляд до Управління Держпраці у Кіровоградській області декларації безпеки об`єктів підвищеної небезпеки разом з позитивними висновками експертизи, що є порушенням вимог статті 10 Закону України "Про об`єкти підвищеної небезпеки" від 18 січня 2001 року №2245-111; пункту 3 Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року №956;
3) посадова особа (менеджер (начальник) АЗС 25-01 не пройшла навчання, інструктаж і перевірку знань з питань охорони праці, що є порушенням вимог статті 18 Закону України "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 року №2694-ХІІ, пункту 3.16 глави 3 НПАОП 0.00-4.12-05 Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці, затвердженого наказом Державного комітету України з нагляду за охороною праці 26 січня 2005 року №15, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 лютого 2005 року за №231/10511;
4) посадова особа та працівники підприємства (оператори АЗС 25-01), безпосередньо зайняті на роботах підвищеною небезпекою, не пройшли спеціальне навчання і перевірку знань відповідних нормативно-правових актів з охорони праці, що є порушенням вимог статті 18 Закону України "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 року №2694-ХІІ; пункту 4.1 глави 4 НПАОП 0.00-4.12-05 Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці, затвердженого наказом Державного комітету України з нагляду за охороною праці 26 січня 2005 року №15, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15 лютого 2005 року за №231/10511; пункту 3.6 розділу III НПАОП 0.00-1.76-15 Правил безпеки систем газопостачання, затверджених наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 15 травня 2015 року №285, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 08 червня 2015 року за №674/27119; підпункту 6 пункту 1 глави 1 розділу VII НПАОП 0.00-1.81-18 Правил охорони праці під час експлуатації обладнання, що працює під тиском, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 05 березня 2018 року №333, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 10 квітня 2018 року за №433/31885; пункту 1.2 розділу II НПАОП 0.00-1.73-14 Правил охорони праці та безпечної експлуатації технологічних трубопроводів, затверджених наказом Міністерства енергетик та вугільної промисловості України від 24 жовтня 2014 року №755, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 12 листопада 2014 року за №1438/26215.
6. У зв`язку з виявленням указаних порушень позивач звернувся до суду з вимогою повністю зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки на АЗС 25-01.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
8. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду справи по суті неусунутим залишилося зафіксоване в акті перевірки порушення, яке полягало у відсутності дозволу на виконання робіт з використання, зберігання, застосування, вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, горючих рідин, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, та на експлуатацію устатковання, пов`язаного із цими роботами.
9. Щодо відсутності дозволу на вказані роботи/експлуатацію устатковання, то суд першої інстанції зазначив, що, виходячи зі змісту пункту 1 групи А "Види робіт підвищеної небезпеки, які виконуються на підставі дозволу" додатку 2 "Перелік видів робіт підвищеної небезпеки" Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 20211 року №1107, дозвіл на зберігання, транспортування, застосування горючих рідин (якими є, зокрема, дизельне паливо, бензин) та горючого газу (ЗВГ) необхідний за умови, що маса цих рідин/газу перевищує значення нормативів порогових мас, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956 "Про ідентифікацію та декларування безпеки об`єктів підвищеної небезпеки".
10. Як установлено судом першої інстанції, нормативна порогова маса горючих рідин, передбачена постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956, становить: для 1 класу - 50000 тонн, для 2 класу - 5000 тонн; порогова маса горючих (займистих) газів - для 1 класу - 200 тонн, для 2 класу - 50 тонн.
11. Водночас, відповідно до Повідомлення про результати ідентифікації об`єктів підвищеної небезпеки (форма ОПН-1), сумарна маса небезпечних речовин на АЗС №25-01 становить 78,95 тонн, у тому числі горючі рідини - 74,55 тонни, горючий (займистий) газ (ЗВГ) - 4,4 тонни.
12. З урахуванням викладеного, суд першої інстанції вважав, що відповідач не повинен отримувати дозвіл на роботи з використання, зберігання, застосування горючих рідин та на експлуатацію відповідного обладнання.
13. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 червня 2022 року скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено:
- застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до Товариства з обмеженою відповідальністю "Вест Петрол Маркет" та зобов`язано Товариство з обмеженою відповідальністю "Вест Петрол Маркет" на виробничому об`єкті АЗС 25-01 за адресою: вул. Холодноярська, буд. 171, м. Кропивницький, Кіровоградська область повністю зупинити виконання робіт підвищеної небезпеки, а саме: використання, зберігання, застосування вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, горючих рідин, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас; злив, очистку, нейтралізацію резервуарів, тари та інших ємностей з-під нафтопродуктів, кислот, лугів та інших небезпечних речовин, в тому числі радіоактивних, та експлуатацію устаткування, пов`язаного з використанням, застосуванням, вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, маса яких дорівнює або перевищує нормативи порогових мас, до усунення порушень.
14. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції про те, що маса небезпечних речовин (горючих рідин) не перевищує нормативи порогових мас, установлених постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року №956.
15. Суд апеляційної інстанції дослідив Повідомлення про результати ідентифікації об`єкта підвищеної небезпеки (форма ОПН-1) і встановив, що в розділі "Розрахунки на підставі яких проводилася ідентифікація" зазначено, що "в результаті проведених розрахунків маси, порогових мас небезпечних речовин, які зберігаються та реалізуються на АЗС, яка розташована за адресою: м. Кропивницький, вул. Холодноярська, 171, перевищують нормативи порогових мас 2-го класу, встановлених Порядком ідентифікації об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 №956".
16. Посилаючись на указаний висновок, викладений в Повідомлення про результати ідентифікації об`єкта підвищеної небезпеки (форма ОПН-1), суд апеляційної інстанції вважав, що відповідач зобов`язаний був отримати дозвіл на використання, зберігання, застосування вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, горючих рідин, а також на експлуатацію устаткування, пов`язаного використанням, застосуванням указаних рідин/речовин.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
17. 08 листопада 2022 року до Суду від відповідача надійшла касаційна скарга на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2022 року, у якій скаржник просить її скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
18. Ухвалою Верховного Суду від 09 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
19. Підставою для відкриття касаційного провадження були доводи відповідача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1 Групи А додатку 2 до Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1107, пункту 1 групи А Переліку машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2021 року № 77.
20. Відповідач доводить, що відповідно до положень указаних норм дозвіл на відповідні роботи та устаткування суб`єкт господарювання має отримати за умови, що маса небезпечних речовин на об`єкті є більшою за норматив порогових мас, що передбачений додатком 2 (таблицею) "Нормативи порогових мас небезпечних речовин за категоріями", що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956 "Про ідентифікацію та декларування безпеки об`єктів підвищеної небезпеки".
21. Цим додатком передбачено, що норматив порогових мас небезпечних речовин (горючих рідин) для 1 класу становить 50000 тонн, для 2 класу - 5000 тонн; норматив порогової маси горючих (займистих) газів: для 1 класу - 200 тонн, для 2 класу - 50 тонн.
22. Як зазначає відповідач, на АЗС, що йому належить, зберігається (може зберігатися) 74,55 тонн горючих рідин (бензин та дизельне паливо), тоді як нормативне значення порогових мас для таких речовин становить 5000 тонн, та 4,4 тонни горючих (займистих) газів (ЗВГ), тоді як нормативне значення для таких речовин становить 50 тонн.
23. Таким чином, відповідач доводить, що не перевищував встановлених у постанові Кабінету міністрів України від 11 липня 2002 року № 956 значень нормативів порогових мас небезпечних речовин.
24. Відповідач наголошує, що висновок суду апеляційної інстанції (і позивача) про перевищення ним указаних показників ґрунтується на розрахунку порогової маси небезпечних речовин, який був проведений для цілей ідентифікації вказаної АЗС як об`єкта підвищеної небезпеки.
25. Відповідач доводить, що в питанні необхідності дозволу на виконання певних робіт, експлуатації устаткування норми постанов Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1107 та від 03 лютого 2021 року № 77 відсилають саме до нормативних значень порогових мас небезпечних речовин, передбачених таблицею додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956, а не до індивідуальної розрахункової величини порогової маси, що обчислюється для цілей класифікації об`єкта підвищеної небезпеки.
26. Позивач у відзиві на касаційну скаргу наполягає на тому, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
27. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регулюються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).
28. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
29. Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
30. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
31. Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
32. Частиною третьою статті 21 Закону України "Про охорону праці" від 14.10.1992 № 2694-XII передбачено, що роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці. На застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки виробник або постачальник устаткування підвищеної небезпеки отримує дозвіл до прийняття зобов`язань на постачання. Одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
33. Процедуру видачі або відмови у видачі, переоформлення, анулювання Держпраці та її територіальними органами дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки визначено в Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1107 (далі - Порядок №1107).
34. Відповідно до пункту 6 Порядку №1107 дозвіл за формою, згідно з додатком 1, видається роботодавцеві на виконання робіт підвищеної небезпеки, що зазначені у групі А додатка 2, або на експлуатацію машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, що зазначені у групі А переліку машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2021 року № 77.
35. Відповідно до пункту 1 групи А додатку 2 до Порядку №1107 до робіт підвищеної небезпеки, які виконуються на підставі дозволу, належать виробництво (виготовлення), використання, переробка, зберігання, транспортування, застосування, утилізація та знешкодження вибухопожежонебезпечних і небезпечних речовин 1 і 2 класу небезпеки, горючих рідин, маса яких дорівнює або перевищує значення нормативів порогових мас, що визначені постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956 "Про ідентифікацію та декларування безпеки об`єктів підвищеної небезпеки".