ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2024 року
м. Київ
справа №160/25399/21
адміністративне провадження № К/990/28074/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Фермерського господарства "Жулей"
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року (колегія у складі суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В.)
у справі № 160/25399/21
за позовом Фермерського господарства "Жулей"
до Дніпропетровської обласної державної адміністрації,
третя особа - Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації,
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та визнання фактів.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У грудні 2021 року Фермерське господарство "Жулей" (далі - позивач, ФГ "Жулей") звернулося до суду позовом до Дніпропетровської обласної державної адміністрації, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської ОДА щодо невидачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами на підставі поданої ним 11.11.2021 заяви з доданими документами, зареєстрованої у ЦНАП № 301075-038764-223-01-2021;
- зобов`язати Дніпропетровську ОДА видати такий дозвіл;
- визнати днем видачі ФГ "Жулей" дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами - 30.11.2021;
- визнати, що ФГ "Жулей" за принципом мовчазної згоди набуло з 30.11.2021 право на здійснення господарської діяльності без отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Суди попередніх інстанцій встановили, що 11.11.2021 ФГ "Жулей" подало через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра заяву для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
До заяви додано:
- документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;
- звіт по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства (далі - Звіт про інвентаризацію викидів), розроблений 30.09.2021 ТОВ "Аргет Групп";
- рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області щодо можливості видачі дозволу на викиди;
- повідомлення про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами з відповіддю місцевої держадміністрації.
3. 29.11.2021 Департамент екології та природних ресурсів (далі - Департамент екології) Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Дніпропетровська ОДА; обладміністрація) листом № 4-7634/0/261-21 відмовив ФГ "Жулей" у видачі такого дозволу відповідно до п. 1, 2 ч. 5 ст. 4-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 2806-IV) та повернув документи на доопрацювання з підстав:
- подання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком - долучене до заяви повідомлення про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ "Дніпропетровський приладобудівний завод" не відноситься до суті даної роботи;
- невідповідності Звіту інвентаризації викидів вимогам п. 2.5, 2.6 (таблиці 4.1 у Додатку 4), 2.7.4 Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 09.03.2006 № 108 (далі - Інструкція № 108; втратила чинність 27.06.2023).
Крім того, Департамент екології Дніпропетровської ОДА вказав про виявлення недостовірної інформації щодо визначення адреси об`єкта, на який видається дозвіл; відсутності реєстрації Звіту інвентаризації викидів в установленому законом порядку; закінчення 06.05.2021 терміну, до якого ТОВ "Агрет Групп" внесено до Переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності (далі - Перелік установ).
4. 02.12.2021 позивач повторно через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра подав заяву на видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та пакет документів з тим же переліком, що й уперше.
5. 08.12.2021 Департамент екології листом за №4-7855/0/261-21 відмовив ФГ "Жулей" у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами; вказав, що зауваження, викладені у листі Департаменту від 29.11.2021 № 4-7634/0/261-21, виправлені не в повному обсязі, а саме: Звіт про інвентаризацію викидів не відповідає вимогам п. 2.5, 2.6 Інструкції, не зареєстрований в установленому законом порядку; ТОВ "Агрет Групп" не внесено до Переліку установ. Також Департамент виявив, що подані документи не відповідають таблиці 6.1 (Додатку 6 до Інструкції), п. 2.18 Інструкції щодо популярного резюме та публікації в газеті.
6. Позивач з відмовою не погодився, звернувся до суду.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
7. Позивач вважає, що Департамент екології Дніпропетровської ОДА не є дозвільним органом, його листи не є рішенням про відмову у видачі дозволу; Департамент не надав рішення Дніпропетровської ОДА щодо відмови у видачі дозволу.
Департамент у листі від 15.11.2021 № 3-7327/0/261-21 повідомив, що не може надавати інформацію про норми чинного законодавства, які регулюють реєстрацію звіту по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства; якими затверджено порядок реєстрації звіту; якими визначено, що реєстрація звіту є адміністративною послугою.
Державна регуляторна служба України (далі - Регуляторна служба) у листі від 18.03.2021 № 1192/0/20-21 повідомила, що Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затверджений Законом України від 19.05.2011 № 3392-VI "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", не містить такого документу дозвільного характеру як звіт по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства. Також вказала, що нереєстрація такого звіту по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства не може бути підставою для відмови у видачі дозволу на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
В іншому листі від 24.03.2021 № 1342/0/20-21 Регуляторна служба зазначила, що Закон України від 16.10.1992 № 2707-XII "Про охорону атмосферного повітря" (далі - Закон № 2707-XII), Порядок проведення робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку суб`єктів господарювання, які отримали такі дозволи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302, та Інструкція про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 10.02.1995 № 7, - не приведені у відповідність до Закону № 2806-IV; вирішення цього питання гальмується органами державної влади, що мають відповідні повноваження.
Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля України) у листі від 27.04.2021 № 25/6-14/8793-21 зазначило, що наразі не затверджено порядок та умови внесення підприємств до Перелік установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності.
Дії Дніпропетровської ОДА є антиконкурентними у розумінні ст. 15 Закону України від 11.01.2001 № 2210-III "Про захист економічної конкуренції", унеможливлюють здійснення ним підприємницької діяльності.
Покликаючись на те, що Голова Дніпропетровської ОДА не прийняв рішення про відмову у видачі дозволу ФГ "Жулей", позивач вважає, що відповідно до ч. 1 ст. 1, ст. 4-1 Закону № 2806-IV отримав відповідний дозвіл 30.11.2021 за принципом мовчазної згоди.
8. Дніпропетровська ОДА заперечувала проти задоволення позову. У відзиві вказала, що Департамент екології реалізує на території області державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема, видає дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами відповідно до Положення про Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації у редакції, затвердженій Розпорядженням Голови Дніпропетровської ОДА від 02.03.2021 № Р-215/0/3-21.
У пунктів 9 Інформаційної картки адміністративної послуги "Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами", затвердженої заступником Голови Дніпропетровської ОДА від 02.05.2021, визначено вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги.
У листі від 23.11.2021 № 25/7-14/24849-21 Міндовкілля України зазначило, що документи розробляються виключно на підставі зареєстрованого звіту по інвентаризації викидів забруднюючих речовин.
Перелік установ розміщено на сайті Міндовкілля України, в якому визначено термін, до якого організація внесена до Переліку.
Уважає необґрунтованим посилання позивача на відповідь Департаменту екології Дніпропетровської ОДА, оформлену листом від 15.11.2021 № 3-7327/0/261-21, яка надавалася на запит ТОВ "Агрет Групп", що не позбавляло останнього права оскаржити до суду бездіяльність розпорядника інформації.
Позивач набув би право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за принципом мовчазної згоди, якби виконав вимоги законодавства при зверненні за отриманням дозвільного документу.
Департамент екології Дніпропетровської ОДА прийняв рішення про повернення позивачу документів, тому відсутні підстави для застосування принципу мовчазної згоди; прийняття такого рішення належить до дискреційних повноважень Департаменту.
9. У відповіді на відзив ФГ "Жулей" зазначало про те, що виключно Голова Дніпропетровська ОДА має дискреційне право на прийняття рішення щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, що оформлюється розпорядженням; структурні підрозділи місцевих державним адміністрацій не наділені такими повноваженнями.
Департамент екології Дніпропетровської ОДА у листах про відмову у видачі дозволів не вказував про подання неповного пакету документів, про виявлення недостовірних відомостей та про наявність негативного висновку за результатами проведення експертиз та обстежень.
Нормативно-правовими актами не передбачено підстав для відмови у видачі дозволу у зв`язку з невідповідністю поданих документів вимогам законодавства.
10. Департамент екології Дніпропетровської ОДА був залучений до участі в справі як третя особа за клопотанням відповідача відповідно до ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.01.2022. У поясненнях на позов зазначав, що Голова Дніпропетровської ОДА розпорядженням від 05.02.2021 № Р-84/0/3-21 (далі - Розпорядження № Р-84/0/3-21) доручив своєму заступнику підписувати від імені Голови обладміністрації дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої та третьої групи. У разі наявності зауважень до пакету документів підписання листів суб`єктам господарювання доручено керівнику Департаменту.
11. ФГ "Жулей" в обґрунтування позову також просило врахувати під час розгляду справи, що Регуляторна служба прийняла рішення від 30.12.2021 № 35 "Про необхідність усунення Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України порушень принципів державної регуляторної політики згідно із вимогами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 02.05.2022 задовольнив частково позов:
- визнав протиправними дії Дніпропетровської ОДА щодо відмови та повернення ФГ "Жулей" заяв від 16.11.2021 та від 02.12.2021 з доданими до них документами щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;
- зобов`язав Дніпропетровську ОДА видати ФГ "Жулей" дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;
- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
- стягнув з Дніпропетровської ОДА за рахунок бюджетних асигнувань на користь ФГ "Жулей" відшкодування судових витрат з оплати судового збору у розмірі 3 405,00 грн.
13. Суд першої інстанції виходив з того, що ФГ "Жулей" на восьмій сторінці документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, виконало вимоги п. 2.5 Інструкції, зазначило відомості щодо санітарно-захисної зони; здійснило розрахунки забруднення атмосферного повітря відповідно до "Методики розрахунку концентрацій в атмосферному повітрі шкідливих речовин, що містяться у викидах підприємств", затвердженої Головою Держкомгідромету СРСР від 04.08.1986 № 192 (далі - ОНД-86), які показали, що максимальні приземні концентрації забруднюючих речовин в атмосферне повітря нижче ГДК, тому санітарно-захисна зона приймається фактично.
На дев`ятій сторінці цих же документів у розділі "Відомості щодо сировини, хімікатів, пально-мастильних матеріалів та інших матеріалів, що використовуються на підприємстві, їх зберігання та споживання" вказано інформацію за формою, яка наведена у таблиці 4.1 у Додатку 4 до Інструкції "Сировина, допоміжні матеріали, які необхідні для випуску продукції".
Звіт про інвентаризацію викидів є чинним з часу затвердження його керівником підприємства, а не з часу його реєстрації; реєстрація звіту не впливає на його чинність або достаменність.
Закінчення 06.05.2021 терміну, до якого організацію ТОВ "Аргет Групп" внесено до Переліку установ, не є виключенням з такого Переліку.
Відповідач зазначив про невідповідність поданих позивачем документів п. 2.18 Інструкції лише за наслідками повторного розгляду пакету документів ФГ "Жулей", а тому відповідно до абз. 8, 9 ч. 5 ст. 4-1 Закону № 2806-IV при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику.
Департамент екології Дніпропетровської ОДА у листах-відмовах у наданні дозволів не вказав норм чинного законодавства, які порушені ФГ "Жулей".
Також суд дійшов висновку, що строк розгляду заяви дозвільними органом Дніпропетровською ОДА закінчився 30.11.2021, тому ФГ "Жулей" відповідно до принципу мовчазної згоди набуло право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності з 30.11.2021 без отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
14. Відповідач оскаржив таке рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.
15. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 21.09.2022 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.
16. Суд апеляційної інстанції мотивував таке рішення тим, що відповідальність за дії, які оскаржує позивач, має нести інша особа, а не та, до якої пред`явлено позов; оскільки Департамент екології та природніх ресурсів Дніпропетровської ОДА не є відповідачем (співвідповідачем), то підстави для задоволення позову відсутні.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. ФГ "Жулей" у касаційній скарзі просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022. При цьому, у п. 3, 4 касаційної скарги позивач просить задовольнити його вимоги щодо визначення дати видачі ФГ "Жулей" дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами - 30.11.2021 та визнання, що ФГ "Жулей" за принципом мовчазної згоди набуло з 30.11.2021 право на здійснення господарської діяльності без отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
18. Покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без урахування висновку щодо застосування норм права, висловленого у постанові Верховного Суду від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17. Департамент екології Дніпропетровської ОДА є структурним підрозділом облдержадміністрації, входить до її складу, не є дозвільним органом у значенні ст. 1 Закону № 2806-IV та не наділений повноваженнями приймити рішення щодо видачі, переоформлення, анулювання та відмову у видачі дозволу на викиди.
Голова Дніпропетровської ОДА не прийняв рішення про відмову у видачі дозволу ФГ "Жулей", не видав відповідне розпорядження, тому вважає, що за принципом мовчазної згоди фермерське господарство отримало відповідний дозвіл 30.11.2021.
19. Відповідно до Указу Президента України від 24.02.2022 № 68/2022 "Про утворення військових адміністрацій" Дніпропетровська ОДА у зв`язку з утворенням Дніпропетровської обласної військової адміністрації (далі - Дніпропетровська ОВА) набула статус військової адміністрації.
20. Дніпропетровська ОВА та Департамент екології Дніпропетровської ОВА подали відзиви, в яких просять залишити без задоволення касаційну скаргу ФГ "Жулей".
21. Дніпропетровська ОВА обґрунтовує вимоги тим, що у постанові Верховного Суду від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 викладені висновки у неподібних правовідносинах. У зазначеній справі визначальним було те, що Київська міська державна адміністрація (далі - КМДА) не мала повноважень делегувати Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) приймати рішення про відмову у наданні пріоритету на заявлені суб`єктом господарювання місця розміщення зовнішньої реклами.
У справі, що переглядається, керівник Департаменту екології Дніпропетровська ОДА відповідно до п. 2 Розпорядження Голови облдержадміністрації № Р-84/0/3-21 у разі наявності зауважень до пакету документів на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами повноважний підписувати листи суб`єктів господарювання, об`єкти яких відповідно до законодавства належать до другої або третьої групи.
Скаржник не довів наявність обставин, передбачених пп. а-г п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), для перегляду у касаційному порядку судових рішень у цій справі, розглянутій за правилами спрощеного позовного провадження. Департамент екології Дніпропетровської ОДА не приймав рішення щодо відмови позивачу у наданні дозволу.
ФГ "Жулей" у п. 3, 4 прохальної частини касаційної скарги просить ухвалити нове рішення у частині вимог щодо визнання дати видачі дозволу та застосування у його випадку принципу мовчазної згоди, у задоволенні яких йому суд першої інстанції відмовив та позивач не скористався правом на апеляційне оскарження такого судового рішення.
Відсутні підстави для застосування у випадку ФГ "Жулей" принципу мовчазної згоди.
22. Департамент екології Дніпропетровської ОВА зазначає, що Департамент є окремою юридичною особою публічного права, має правоздатність і дієздатність, може бути відповідачем у справі.
23. ФГ "Жулей" додатково просить урахувати те, що Кабінет Міністрів України у постанові від 24.01.2023 № 63 затвердив Порядок проведення робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку суб`єктів господарювання, які отримали такі дозволи, (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302), у новій редакції; установив нову форму дозволу на викиди (Додаток 1 до зазначеного Порядку). Департамент екології Дніпропетровської ОВА наразі видає дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, виходить з такого.
25. Спір у цій справі стосується дозвільного органу, який вправі видавати (відмовляти у наданні) дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
26. Касаційне провадження відкрито з підстави, передбаченої п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України. Тому Суд має встановити, що висновок(ки) щодо застосування норми права, викладений(і) у постанові Верховного Суду, на який(і) посилається скаржник у касаційній скарзі, стосується подібних правовідносин.
27. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув у касаційному порядку справу № 826/9746/17, у якій спір стосувався одержання суб`єктом господарювання документів дозвільного характеру.
Серед питань права, щодо якого Верховний Суд формулював висновок, було питання повноважень місцевої державної адміністрації делегувати свої дозвільні повноваження, визначені законом, іншим органам.
28. У справі, що переглядається, ФГ "Жулей" фактично оскаржує дії Дніпропетровської ОДА щодо делегування Департаменту екології Дніпропетровської ОДА повноважень перевіряти його пакет документів, поданий для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами; підписувати листи за наявності зауважень до пакету документів, відмовляти у видачі дозволу.