ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2024 року
м. Київ
справа №380/580/20
адміністративне провадження № К/9901/11004/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.06.2020 (головуючий суддя: Коморний О.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020 (головуючий суддя: Коваль Р.Й., судді: Гудим Л.Я., Ільчишин Н.В.) у справі № 380/580/20 за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило скасувати постанову відповідача № 2647 від 06.12.2019 "Про накладення штрафу на АТ "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 10.06.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2020, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 19.03.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач наполягає, що зміст оскаржуваної постанови не відповідає нормам чинного законодавства України, що регулюють порядок здійснення обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, з огляду на те, що відповідачем не дотримано порядок здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого законодавством, зокрема, стверджує про відсутність підстав для призначення відповідачем позапланової перевірки дотримання АТ "Львівгаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
Зазначає, що Державна регуляторна служба України (далі - ДРС) листом від 10.10.2019, що розміщений на її офіційному сайті, повідомила, що НКРЕКП не затвердила уніфікованої форми акта.
Також він відсутній у переліку уніфікованих форм актів, що є на офіційному сайті ДРС; не внесено жодних змін і до уніфікованої форми акта, затвердженого постановою НКРЕКП 14.06.2018 № 428.
Водночас, уніфікована форма акта, затверджена цією постановою, не відповідає вимогам Закону та Методики, оскільки не містить переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду контролю залежно від ступеня ризику, не містить переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), не надає можливості суб`єкту господарювання здійснити оцінку професійного рівня посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які проводили захід, не відповідає затвердженій Методикою формі.
За твердженнями позивача, метою проведення позапланової перевірки було встановити обставину чи її відсутність, приведення АТ "Львівгаз" обсягів спожитого природного газу до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.
Проте НКРЕКП не врахувала, що правомірність здійснення позивачем таких дій уже підтверджено судовим у справі № 640/20640/18, яке набрало законної сили і яким визнано протиправною і скасовано постанову НКРЕКП від 23.11.2018 № 1505 "Щодо заборони ПАТ "Львівгаз" приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами".
За твердженням позивача, з урахуванням рішення у справі № 640/20640/18, яким встановлена правомірність дій останнього, у відповідача не було визначених законом підстав для призначення та проведення позапланової перевірки.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, котра є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 428 (далі - Порядок № 428), форма якого є уніфікованою формою та відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі - Методика № 342).
Також, відповідач наполягає, що НКРЕКП отримала від ДРС України (лист від 14.05.2019 № 3185/0/20-19) згоду на проведення позапланової перевірки ПАТ "Львівгаз".
Своєю чергою, суб`єктивна думка та оціночне судження позивача відносно невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, не може бути підставою для недопущення посадових осіб НКРЕКП до здійснення позапланової перевірки дотримання AT "Львівгаз" Ліцензійних умов.
Також відповідач вважає помилковими посилання позивача на судове рішення у справі № 640/20640/18, оскільки предметом спору (доказування) у справі №640/20640/18 є постанова НКРЕКП від 23.11.2018 № 1505 "Щодо заборони ПАТ "Львівгаз" приводити об`єми використаного побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.
Проте, предметом доказування у справі, що розглядається, є імовірна протиправність постанови НКРЕКП від 06.12.2019 № 2647 "Про накладення штрафу на AT "ЛЬВІВГАЗ" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", у розрізі незаконності дій Товариства, які полягають у недопуску співробітників регулятора до позапланової перевірки.
Отже відповідач вважає, що предмет спору (доказування) у справі № 640/20640/18 жодним чином не стосується предмету позову у цій справі та не може бути використаний позивачем, як аргумент на користь власних позовних вимог.
Враховуючи наведене, відповідач просить суд відмовити у задоволенні позову.
Позивач подав відповідь на відзив, у якій наполягає, що жодна норма чинного законодавства України не наділяє відповідача повноваженнями виносити рішення про накладення штрафних санкцій на суб`єктів господарювання у випадках невідповідності інкримінованих їм порушень.
Відповідач надіслав до суду заперечення на відповідь на відзив, в яких стверджує, що позивач неправомірно відмовив у допуску уповноважених посадових осіб НКРЕКП до проведення заходу державного нагляду (контролю), оскільки підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав, чи обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 26.03.2019 Регулятор, на засіданні, проведеному у формі відкритого слухання, прийняв постанову № 425 "Про проведення позапланових перевірок ПАТ "Вінницягаз", ПАТ "Волиньгаз", ПАТ "Дніпрогаз", ПАТ "Дніпропетровськгаз", ПАТ "Житомиргаз", ПАТ "Закарпатгаз", ПАТ "Запоріжгаз", ПАТ "Івано-Франківськгаз", ПАТ "Київоблгаз", ПАТ "Криворіжгаз", ПАТ "Львівгаз", ПАТ "Миколаївгаз", ПАТ "Рівнегаз", ПАТ "Сумигаз", ПАТ "Харківгаз", ПАТ "Харківміськгаз", ПАТ "Хмельницькгаз", ПАТ "Чернівцігаз", ПАТ "Чернігівгаз".
В якості підстав призначення позапланових перевірок, Регулятор покликався на статтю 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", пункт 4 частини дев`ятої статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", звернення побутових споживачів та лист ДРС від 07.03.2019 № 1478/0/20-19.
06.08.2019 Регулятор, на засіданні, проведеному у формі відкритого слухання, прийняв постанову № 1658 "Про проведення позапланових перевірок ПАТ "Вінницягаз", ПАТ "Волиньгаз", ПАТ "Дніпрогаз", ПАТ "Дніпропетровськгаз", ПАТ "Житомиргаз", ПАТ "Закарпатгаз", ПАТ "Запоріжгаз", ПАТ "Івано-Франківськгаз", ПАТ "Київоблгаз", ПАТ "Криворіжгаз", ПАТ "Львівгаз", ПАТ "Миколаївгаз", ПАТ "Рівнегаз", ПАТ "Сумигаз", ПАТ "Харківгаз", ПАТ "Харківміськгаз", ПАТ "Хмельницькгаз", ПАТ "Чернівцігаз", ПАТ "Чернігівгаз".
В якості підстав призначення перевірки, відповідач покликався на статтю 19 Закону "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", пункт 4 частини дев`ятої статті 19 Закону "Про ліцензування видів господарської діяльності", звернення побутових споживачів та лист ДРС від 14.05.2019 № 3185/0/20-19,
З урахуванням повноважень, на підставі посвідчень № 435 та № 436, уповноважені особи Регулятора, у складі відповідної комісії, 27.11.2019 прибули за місцезнаходженням ліцензіата: м. Львів, вул. Золота, 42 для позапланової перевірки щодо дотримання AT "Львівгаз" пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
Проте, АТ "Львівгаз" відмовило Комісії у допуску до проведення позапланових перевірок.
У зв`язку із недопуском, посадовими особами уповноваженими на проведення перевірки, складено акти про відмову позивача у проведенні позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 26.11.2019, 27.11.2019 та 28.11.2019.
Від підписання зазначених актів в.о. Голови правління AT "Львівгаз" Сербан П.П. та Голова правління АТ "Львівгаз" Ю. Войсович відмовилися, у зв`язку із чим акти були надіслані на адресу AT "Львівгаз" рекомендованим поштовим відправленням.
За результатами розгляду цих актів, 06.12.2019 НКРЕКП прийняла постанову №2647 "Про накладення штрафу на АТ "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою на АТ "Львівгаз" накладено штраф у розмірі 850 000 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Суди попередніх інстанцій установили, що станом на 28.12.2019 НКРЕКП не затвердила та оприлюднила на власному офіційному веб-сайті уніфіковану форму акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
За таких обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку, що позивач мав законні підстави не допускати посадових осіб відповідача до перевірки, а отже оскаржувана постанова № 2647 від 06.12.2019 є протиправною.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій при вирішенні спору не врахували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19, щодо законності застосування Регулятором під час здійснення державного нагляду (контролю) уніфікованої форми акту, передбаченої у додатку № 18 до Порядку 428.
Скаржник наголосив, що на час проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) AT "Львівгаз", Порядок № 428 разом із додатком № 18 опубліковані на офіційному вебсайті НКРЕКП. Станом на сьогодні нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, котрі б визначали невідповідність акту перевірки, затвердженого Порядком № 428, вимогам встановленим у Методиці № 342. Питання щодо відповідності акта перевірки Порядку №428 вимогам встановленим у Методиці № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалось.
Отже, відповідач стверджує, що НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку № 428, та є уніфікованою формою акту у розумінні положень Методики № 342.
Разом з цим, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачає імперативний обов`язок допуску суб`єктом господарювання посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів контролю за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю).
Водночас, невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки. Вважає, що AT "Львівгаз" було зобов`язане допустити посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланової перевірки.
Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або Регулятор), правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон 1540-VIII).
Згідно із статтею 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою - третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно із частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.