ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2024 року
м. Київ
справа №280/4366/19
адміністративне провадження № К/9901/16350/20
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2019 (головуючий суддя: Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 (головуючий суддя: Чередниченко В.Є., судді: Іванов С.М., Панченко О.М.) у справі № 280/4366/19 за позовом Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У вересні 2019 року Публічне акціонерне товариство "Запоріжжяобленерго" (далі - ПАТ "Запоріжжяобленерго" або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії відповідача, направлені на проведення позапланової виїзної перевірки ПАТ "Запоріжжяобленерго" відповідно до умов постанови НКРЕКП від 06.09.2019 "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії";
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 06.09.2019 "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії".
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 27.12.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020, позов задовольнив частково:
визнав протиправною і скасував постанову НКРЕКП послуг від 06.09.2019 "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії".
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 04.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 20.02.2024 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувана постанова не містить ні підстав для її проведення, ні предмету позапланового заходу.
Також позивач вважає, що форма акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері, і Переліки питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю є додатками до "Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (затверджений Постановою НКРЕКП 14.06.2018 № 428). Проте на переконання позивача, такі прийняті без дотримання вимог статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зокрема щодо визначення ступеню ризику, тому затверджені форми не є Уніфікованими формами актів з переліком питань, у розумінні статті 5 наведеного Закону.
Таким чином, за відсутності затверджених уніфікованих актів, у відповідача відсутні повноваження на проведення заходів державного нагляду (контролю).
Вважає, що Ліцензійні умови і форма акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства, затверджені у спосіб який не відповідає чинному законодавству, а сам акт не є Уніфікованим актом в розумінні положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідач позов не визнав. Вважає твердження позивача щодо незазначення в оскаржуваній постанові питань та підстав проведення позапланової перевірки такими, що не відповідають дійсності, оскільки така призначена з питань перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" вимог пунктів 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25.07.2017 № 932, та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13.04.2017 № 504.
Також відповідач вважає, що вправі проводити заходи контролю щодо дотримання норм права, які втратили чинність, оскільки правомірність поведінки особи, зокрема дотримання нею норм законодавства, слід визначати із застосуванням законодавства, яке діяло на момент вчинення відповідних дій або бездіяльності такої особи.
Стосовно тверджень позивача, що за відсутності затверджених уніфікованих актів у НКРЕКП відсутні повноваження на проведення заходів державного нагляду (контролю), зазначив, що НКРЕКП відповідно до статті 1 Закону про НКРЕКП с постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та відповідно не є міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади.
Відповідно, вимоги Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (враховуючи пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності") щодо необхідності приведення форми актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються.
Власне цим і пояснюється відсутність на веб сайті ДРС України інформації щодо уніфікованих форм актів, які затверджені НКРЕКП.
За таких обставин, відповідач просить відмовити у задоволенні позову.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що листом від 25.07.2019 № 6008/0/20-19 ДРС України на підставі рішень Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування № 23.9, № 23.10, № 23.11, № 23.12, № 23.13, № 23.14, № 23.16, прийнятих за результатами розгляду звернень (листів) НКРЕКП, у т.ч., від 25.04.2019 № 4697/14.1.1/7-19, погодила проведення органом ліцензування позапланових перевірок додержання ПАТ "Запоріжжяобленерго" вимог пунктів 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25.07.2017 № 932 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії" та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13.04.2017 № 504 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії".
Разом з цим, суди попередніх інстанцій констатували, що ДРС України у листі від 25.07.2019 № 6008/0/20-19 наголосила, що позапланова перевірка, у т.ч. позивача, може бути проведена органом ліцензування при дотриманні вимог Закону України "Про особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо фізичних осіб - підприємців та юридичних осіб, які застосовують спрощену систему оподаткування, обліку та звітності" та Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині використання уніфікованих форм актів, які відповідають вимогам Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою КМУ від 10.05.2018 № 342 "Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)".
Згодом, на підставі численних звернень (листів, заяв, скарг) фізичних та юридичних осіб директором Департаменту ліцензійного контролю голові та членам НКРЕКП 06.09.2019 було подано обґрунтування до проєкту постанови НКРЕКП "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії", відповідно до якого пропонувалось прийняти вищезгадану постанову про проведення позапланового виїзного заходу контролю.
06.09.2019 відповідачем було прийнято оскаржувану постанову "Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії".
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Вирішуючи спір в частині задоволених позовних вимог (щодо оскаржуваної частини), суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанцій, виходив з того, що відповідно до частини другої статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
28.11.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову № 1106 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю".
Тобто, фактично прийнято новий нормативно-правовий акт у цій сфері, а тому, за висновками судів обох інстанцій, відповідно до вимог законодавства відповідач зобов`язаний був переглянути уніфіковану форму акта перевірки, зокрема, щодо переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю).
Проте, після прийняття критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та на час винесення оскаржуваної постанови, НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом № 877-V порядку та не визначила переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю).
Своєю чергою суди попередніх інстанцій констатували, що Порядок № 428 був затверджений до прийняття Урядом постанови № 1106.
Крім того, за висновками судів попередніх інстанцій, Порядок № 428 не є обов`язковим до виконання та носить виключно рекомендаційний характер, позаяк такий не зареєстрований у Мінʼюсті України.
За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач не мав правових підстав для винесення оскаржуваної постанови від 06.09.2019 про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії.
Одночасно з цим суди врахували, що пунктом 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р/2019 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) частину першу статті 1, пункт 2 частини першої статті 4, частину першу, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци перший, другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частину шосту статті 8 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 № 1540-VІІІ.
Водночас у пункті третьому резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 визначено, що зазначені норми Закону втрачають чинність з 31.12.2019.
Отже, на час виникнення спірних правовідносин у справі, що розглядається, положення зазначених норм Закону були чинними, що свідчить про необґрунтованість посилань позивача на необхідність врахування цього Рішення при розгляді справи.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи в оскаржуваній частині (щодо задоволених позовних вимог), що призвело до помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову. Скаржник у касаційній скарзі покликається на таке:
- приписи частини другої статті 5 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не встановлюють строк, протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити уніфіковані форми актів. На офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковано акт за формою, що була встановлена Порядком контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженим постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428. Така форма відповідає формі уніфікованого акту перевірки;
- НКРЕКП не є міністерством або іншим центральними органами виконавчої влади, на яких поширюється положення пункту 9 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 03.11.2016 № 1726-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо приведення нормативно-правових актів у відповідності із зазначеним Законом;
- суди дійшли помилкового висновку про рекомендаційний характер Порядку №428 у зв`язку із відсутністю його реєстрації у Міністерстві юстиції України, оскільки згідно із частиною шостою статті 14 Закону про НКРЕКП рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації;
- при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку № 428, що відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженій Постановою КМУ № 342.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Позивач наполягає, що відповідач є органом державного нагляду (контролю) в розумінні Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а отже при здійсненні заходів нагляду (контролю) зобов`язаний використовувати уніфіковуй форму актів. Відповідно, за відсутності затвердженої уніфікованої форми акту, відповідач протиправно виніс оскаржувану постанову.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіривши у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права в оскаржуваній частині, а також надаючи оцінку аргументам сторін, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд встановив таке.
Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або Регулятор), правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон 1540-VIII).
Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.