ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2024 року
м. Київ
справа № 160/25184/21
адміністративне провадження № К/990/25323/23 К/990/24664/23 К/990/24828/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Дніпровської міської ради, Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "НЕСТ СІТІ", Державне підприємство "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя, ОСОБА_2, ОСОБА_3
про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційними скаргами Дніпровської міської ради та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Турлакової Н.В. від 6 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Головко О.В., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 13 червня 2023 року,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Головко О.В., Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 13 червня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Дніпровської міської ради (далі - Дніпровська міськрада, відповідач 1), Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради (далі - Департамент, відповідач 2), треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Державне підприємство "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя (далі - ДП "УДНДІ "Діпромісто"), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), Товариство з обмеженою відповідальністю "Нест Сіті" (далі - ТОВ "Нест Сіті"; разом також - треті особи), в якій, з урахуванням доповнень (зміна предмету позову) від 16 травня 2022 року та уточнень (виправлення описки) від 8 серпня 2022 року, просить:
- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та інших матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 травня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на проєктну територію багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови;
- визнати протиправними та нечинними пункти 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міської ради № 2/17 від 25 травня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на територію з функціональним призначенням проєктна територія багатоквартирної житлової забудови та, в тому числі, включення до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська "Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро" на розрахунковий строк, дислокація "б", за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11";
- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 "Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра", в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Плану зонування м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року, щодо зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості);
- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 "Про внесення змін до проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра";
- зобов`язати Департамент відновити (відкоригувати) функціональне призначення "території існуючої садибної житлової забудови" по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, привівши графічні та інші матеріали Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджені рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, з урахуванням змін та доповнень, у відповідність до графічних та інших матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська в редакції станом на 25 липня 2007 року, та відновити (відкоригувати) зону "існуючої садибної житлової забудови" території пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська, привівши графічні та інші матеріали Плану зонування м. Дніпропетровська, затверджені рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року, з урахуванням змін та доповнень, у відповідність до графічних та інших матеріалів Плану зонування м. Дніпропетровська в редакції станом на 22 липня 2015 року.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначається, що позивачка є власницею земельних ділянок площею 0,1235 га з кадастровим номером 1210100000:03:196:0074 та площею 0,0154 га з кадастровим номером 1210100000:03:196:0043, які знаходяться на території вул. Армійської, яка межує з пр. Гагаріна у м. Дніпро, та відповідно до викопіювання з Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська на період до 2026 року, затвердженого рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, станом з 25 липня 2007 року розташовані в зоні кварталу садибної житлової забудови: пр. Гагаріна - вул. Бронетанкова - вул. Ботанічна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська.
3. Позивачка вважає, що спірні рішення Дніпровської міськради не можуть вважатися такими, що прийняті з урахуванням громадських та приватних інтересів при плануванні та забудові території, інтересів власників будівель, що розташовані поряд, оскільки будь-які громадські слухання, громадські обговорення проєктів рішень щодо зміни зони, до якої віднесений житловий квартал (пр. Гагаріна - вул. Армійська), з існуючої садибної житлової забудови на іншу, з 2007 року по 2021 рік не проводилися.
4. Позивачка звертає увагу на невідповідність текстових матеріалів рішення Дніпровської міськради № 82/24 від 20 вересня 2017 року його графічним матеріалам, що призвело до безпідставного затвердження зміни функціонального призначення території існуючої садибної забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на проєктну територію багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови та включення цієї території до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська "Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро" на розрахунковий строк, дислокація "б", за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11, рішенням від 2 вересня 2020 року № 84/60.
5. Посилаючись на вказані обставини та допущені порушення норм законодавства позивачка вважає, що включення території по пр. Гагаріна - вул. Армійська, де розміщені її присадибні земельні ділянки, за відсутності ретельної інженерної підготовки території, без інженерно-геологічного вишукування та досліджень, без проведення екологічної експертизи території, без прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження території садибної житлової забудови з просідаючими (просадними) ґрунтами багатоквартирними будинками є незаконним та несе загрозу життю всіх жителів кварталу садибної забудови, може порушити умови безпеки проживання жителів, умови належного функціонування будинків, соціального захисту, умови навколишнього природного середовища, соціально-екологічних проблем проживання.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 6 грудня 2022 року позов задовольнив частково:
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на проєктну територію багатоквартирної забудови за рахунок реконструкції кварталів садибної забудови;
визнав протиправними та нечинними пункти 1 та 2 рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, щодо зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на територію з функціональним призначенням проєктна територія багатоквартирної житлової забудови та, в тому числі, включення до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська "Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро" на розрахунковий строк, дислокація "б", за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11";
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 "Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Плану зонування м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року, щодо зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості);
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 "Про внесення змін до проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра". В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.
7. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що відповідачами не доведено виконання наступних заходів, обов`язок проведення яких визначений законодавством: з інженерної підготовки території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га; проведення інженерно-геологічних вишукувань території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га; проведення прогнозу зміни інженерно-гідрологічних умов та висновків відповідних інженерних служб, які слугували умовами для освоєння території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га на просідаючих ґрунтах ІІ типу з несприятливими умовами для будівництва під багатоквартирну забудову.
8. Суд першої інстанції також вказав на відсутність єдиного рішення для комплексної забудови території по інженерній підготовці всієї території під забудову, що виключає врахування ризиків розвитку несприятливих інженерно-геологічних процесів при освоєнні території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська - 2.5 га на просідаючих ґрунтах ІІ типу з несприятливими умовами для будівництва під багатоквартирну забудову, а також на непроведення екологічної експертизи
9. З огляду на вищезазначене, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у Дніпровської міськради були відсутні правові підстави для включення частини території кварталу існуючої садибної житлової забудови в зоні просідання ґрунтів ІІ типу по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) до Переліку площадок під розміщення багатоквартирного будівництва на розрахунковий строк (рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24), до Площадок нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро на розрахунковий строк (рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60) та зміни зони садибної житлової забудови (Ж-1) на зону проєктної змішаної багатоквартирної забудови різної поверховості (П-Ж-7) (рішення від 20 жовтня 2021 року № 212/11, від 24 листопада 2021 року № 88/12).
10. Крім того, суд першої інстанції встановив, що за відсутності обґрунтування запропонованих змін функціонального призначення з існуючої садибної забудови, а також відображеного обґрунтування в Пояснювальній записці до проєкту рішення № 84/60 відносно тих території, за рахунок яких передбачався розвиток житлової зони, зважаючи, що територія по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) не є вільною і не є територією промислових об`єктів та громадської забудови, а є територією існуючої садибної забудови, то у відповідача були відсутні правові підстави щодо включення території по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська (2,5 га) до таблиці 62 "Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро на розрахунковий строк" у розділ "б" за рахунок винесення об`єктів під номером за експлікації 11 (Пояснювальна записка, Основні положення), а також графічні матеріали проєкту, як проєктну територію багатоквартирної житлової забудови.
11. Суд першої інстанції також врахував те, що відповідачами не надано доказів належного проведення громадського обговорення проєктів спірних рішень від 20 вересня 2017 року № 82/24 та від 2 вересня 2020 року № 84/60.
12. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 13 червня 2023 року апеляційні скарги ОСОБА_1, Дніпровської міськради, Департаменту та ТОВ "НЕСТ СІТІ" задовольнив частково, скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив частково:
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпропетровської міськради № 2/17 від 25 липня 2007 року, в частині зміни функціонального призначення території існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на територію з функціональним призначенням багатоквартирної житлової забудови та, в тому числі, включення до таблиці № 62 текстових матеріалів Генерального плану розвитку м. Дніпропетровська "Площадки нового багатоквартирного будівництва у м. Дніпро" на розрахунковий строк, дислокація "б", за рахунок винесення об`єктів за експлікацією 11";
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 "Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра" в частині внесення змін до графічних та текстових матеріалів плану зонування м. Дніпропетровська, затверджених рішенням Дніпровської міськради № 54/66 від 22 липня 2015 року щодо зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості);
визнав протиправним та нечинним рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 "Про внесення змін до проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра" в частині зміни зони існуючої садибної житлової забудови по пр. Гагаріна - вул. Ласточкіна (Гнатюка) - вул. Армійська на зону проєктної змішаної багатоквартирної житлової забудови (різної поверховості). У задоволенні позову в іншій частині суд апеляційної інстанції відмовив.
13. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що невідповідність змісту оприлюдненого повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості в проєкті містобудівної документації про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра вимогам Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011року № 555 (далі - Порядку № 555), не свідчить про позбавлення позивачки права на участь в обговоренні проєкту рішення та, відповідно, не доводить порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1 в цій частині.
Також суд апеляційної інстанції встановив обставини, що спростовують доводи позивачки про непроведення екологічної експертизи для прийняття рішення Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24.
14. Водночас, суд апеляційної інстанції вказав, що Дніпровська міськрада ініціювала спірні зміни до Генерального плану м. Дніпро поза межами строків, визначених статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на дату ініціювання прийняття відповідних змін згідно з рішення Дніпропетровської міськради від 30 травня 2012 року № 36/24), яка встановлює, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років; питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
15. З огляду на вищезазначене, а також враховуючи, що відповідачами не надано до суду доказів проведення містобудівного моніторингу для обґрунтування необхідності дострокового внесення змін до Генерального плану м. Дніпро, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що рішення Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 прийнято не на підставі, визначеній законом, та необґрунтовано, що свідчить про його протиправність.
16. Щодо рішень Дніпровської міськради від 20 жовтня 2021 року № 212/11 "Про затвердження проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра" та від 24 листопада 2021 року № 88/12 "Про внесення змін до проекту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра", суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вказані рішення прийняті всупереч положенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки проєкти цих рішень не проходили стратегічну екологічну оцінку.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
17. Не погоджуючись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Дніпровська міськрада та Департамент звернулися з касаційними скаргами до Верховного Суду, в яких просять скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
18. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року.
ОБҐРУНТУВАННЯ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
19. У касаційній скарзі Дніпровська міськрада зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також не враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19 грудня 2018 року у справі № 826/37/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, про те, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивачки передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується; встановлена відсутність матеріально-правової заінтересованості позивачки є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскаржуваного рішення.
20. Скаржник також вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 1-7 частини сьомої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у подібних правовідносинах, а саме: щодо необхідності обов`язкового проходження усіх процедур, визначених у пунктах 1-7 частини сьомої статті 17 цього Закону, у випадку, коли міською радою прийнято рішення в частині внесення змін до тексту іншого рішення, при цьому містобудівну документацію залишено незмінною.
21. Дніпровська міськрада зазначає, що правомірність ухвалення спірних рішень підтверджується рішеннями міськради від 30 травня 2012 року № 36/24 та від 19 вересня 2018 року № 91/35, якими надано дозволи на розробку внесення змін до генерального плану міста, та на підставі яких у подальшому розроблено та затверджено спірні рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24 та від 2 вересня 2020 року № 84/60.
22. Скаржник також звертає увагу на помилковості висновків суду апеляційної інстанції про те, що рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60 є протиправним з огляду на порушення періодичності внесення змін до містобудівної документації, визначених статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки вказане рішення було розроблено на виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року у справі № 804/1596/18.
23. Крім того, Дніпровська міськрада у касаційній скарзі зауважила, що на підставі дозволу про розробку проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро, затвердженого рішенням міськради від 19 вересня 2018 року № 91/35, було розроблено відповідні зміни, що затверджені рішенням Дніпровської міськради від 25 березня 2020 року № 108/55.
Під час розробки та затвердження вказаного рішення було дотримано процедуру, визначену, зокрема статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Проте, у подальшому виявилося, що у цьому рішенні не враховано деякі особливості розроблення детальних планів території на період до приведення плану зонування міста до вимог нового Генерального плану, у зв`язку з чим було прийнято спірне у цій справі рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60, яке фактично є повністю ідентичним до рішення від 25 березня 2020 року № 108/55 з цією лише відмінністю, що у пункті 2.2 рішення № 84/60 зазначено, що "До затвердження проєкту внесення змін до Плану зонування території м. Дніпра, розроблення, погодження та затвердження детальних планів територій здійснюється відповідно до Генерального плану розвитку м. Дніпра".
Відтак, скаржник вважає, що під час розробки рішення від 2 вересня 2020 року № 84/60 не було необхідності дотримуватися вимог, встановлених статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та повторно проходити усю процедуру, передбачену вказаною нормою.
24. Також Дніпровська міськрада звертає увагу на те, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 березня 2021 року у справі № 640/17011/20 було задоволено позов громадської організації "Коло Українських Будівельників" та, зокрема визнано протиправним та скасовано абзац 2 пункту ДБН 6.1.31 Б.2.2-12:2019 "Планування і забудова територій" "Розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається".
25. У касаційній скарзі Департаменту зазначено про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій частини дев`ятої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737/16-а, про те, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
26. Скаржник вказує, що для визнавання нечинними рішень міської ради через їх прийняття поза межами строків, визначених статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", суд мав обґрунтувати, що ймовірне недотримання вказаних строків привело до прийняття іншого за змістом рішення.
27. Крім того, скаржник зазначає про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо того, що визначення містобудівною документацією спірної території зоною проєктної багатоквартирної забудови порушує права позивачки, з огляду на неврахування змісту містобудівної документації. З аналізу останньої вбачається, що правові можливості власників земельних ділянок та індивідуальних житлових будинків в зонах садибної житлової забудови та зоні змішаної багатоквартирної житлової забудови є однаковими за своїм змістом і жодним чином не відрізняються; власники земельних ділянок, до яких відносяться позивач та частина третіх осіб, мають право вільно розпоряджатися своїми земельними ділянками, здійснювати їх поділ або об`єднання, отримувати паспорти забудови земельних ділянок, відповідно до будівельних норм та правил будувати та ремонтувати свої індивідуальні житлові будинки, господарські будівлі та споруди, вчиняти будь-які не заборонені чинним законодавством дії щодо своєї власності. Тому скаржник вважає, що права позивачки як власниці домоволодіння та земельної ділянки, яка знаходиться в межах зони змішаної багатоквартирної житлової забудови, жодним чином не порушено.
28. Також Департамент вважає безпідставним висновок судів попередніх інстанцій про те, що рішенням Дніпровської міськради від 2 вересня 2020 року № 84/60 "Про затвердження проекту внесення змін до Генерального плану розвитку м. Дніпра" є рішенням про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра, яке було прийнято без дотримання законодавчо визначених підстав та встановленої процедури. В обґрунтування зазначеного скаржник стверджує, що вказане спричинено відсутністю правової позиції Верховного Суду з питань необхідності розрізнення двох абсолютно різних за своєю правовою природою та процедурою випадків: внесення змін до затвердженої містобудівної документації та внесення змін до рішення про затвердження містобудівної документації.
Департамент наголошує, що в першому випадку є чітко визначена чинним законодавством України процедура розроблення містобудівної документації, що передбачає прийняття рішення про розроблення містобудівної документації, проведення громадських обговорень, розгляд містобудівної документації на архітектурно-містобудівній раді, проведення експертизи тощо. В другому випадку має місце лише внесення певних змін до самого рішення про затвердження містобудівної документації, яка вже пройшла всі вищезазначені процедури, і зовсім не стосується зміни вже затвердженої документації.
29. Разом з тим Департамент звертає увагу на необхідність врахування положень Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 (далі - Порядок № 548), з огляду на що, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій не врахували наявності позитивних висновків експертизи містобудівної документації, що виключає сумніви про дотримання відповідачами вимог чинного законодавства України при розробленні містобудівної документації та законність прийнятих міською радою рішень.
30. Також Департамент вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо протиправності та нечинності рішень від 20 жовтня 2021 року № 212/11 та від 24 листопада 2021 року № 88/12, оскільки перше рішення було розроблено на виконання рішення від 20 вересня 2017 року № 82/24, яким надано дозвіл на розробку проєкту внесення змін до плану зонування території м. Дніпро, а другим рішенням (№ 88/12) не вносилися зміни до містобудівної документації, а лише було уточнено положення пояснювальної записки.
З огляду на це, скаржник вважає, що рішення Дніпровської міськради від 24 листопада 2021 року № 88/12 не може вважатися проєктом рішення про затвердження або внесення змін до містобудівної документації, позаяк, не вимагається дотримуватися встановленого статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної документації" порядку розробки та затвердження цього рішення.
31. У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що судом апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення статей 10, 11 та 14 Закону України "Про екологічну експертизу", пункту "а" частини першої статті 27, частини першої статті 28 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", у зв`язку із чим, на думку скаржниці, суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про те, що законодавством не передбачено порядку проведення екологічної експертизи, натомість цей порядок визначений постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації" від 25 травня 2011 року № 548 (далі - Порядок № 548).
32. Скаржниця також вважає, що суд апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваного судового рішення не врахував правові висновки Верховного Суду, що викладені у постанові від 24 січня 2023 року у справі № 160/7600/20, про те, що екологічна експертиза має бути проведена, як у процесі прийняття генерального плану, так і внесенні змін до нього, а відсутність екологічної експертизи є порушенням екологічних прав громадян, які проживають на спірній території; проведення громадських слухань не є тотожним проведенню публічних слухань або відкритих засідань у межах передбаченої законом процедури проведення державної екологічної експертизи.
33. Крім того, скаржниця зауважує про неправильність висновку суду апеляційної інстанції щодо того, що невідповідність змісту оприлюдненого повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості в проєкті містобудівної документації про внесення змін до Генерального плану м. Дніпра вимогам Порядку № 555 не свідчить про позбавлення позивачки права на участь в обговоренні проєкту рішення та, відповідно, не доводить порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1 у цій частині.
34. Скаржниця стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов вищезазначеного висновку на підставі неправильного застосування положень Порядку № 555 та з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 31 травня 2021 року у справі № 826/1581/18 (про те, що процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів осіб, оскільки забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування), а також подібних висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 та від 17 листопада 2022 року у справі № 382/904/17.
35. Також скаржниця вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що невідповідність графічної частини проєкту текстовій частині не має істотного значення. В обґрунтування зазначеного ОСОБА_1 стверджує, що вказане спричинено відсутністю висновків Верховного Суду щодо застосування ДБН Б.1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту" та статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у частині невідповідності графічної частини генерального плану його текстовій частині.
Позиція інших учасників справи
36. Від ОСОБА_1 надійшли відзиви на касаційні скарги Дніпровської міськради та Департаменту, в яких зазначається, що доводи касаційних скарг є неприйнятними, оскільки скаржники посилаються на правові висновки Верховного Суду, сформульовані за інших обставин справи та у відмінних правовідносинах.
Позивачка стверджує, що скаржники не наводять на підтвердження своїх доводів про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" будь-яких обґрунтувань, а також не уточнюють редакцію цієї статті, яка, на думку скаржників, застосована неправильно.
ОСОБА_1 також звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 9 лютого 2023 року у справі № 320/10895/21, в якому Суд вказав на важливість дотримання послідовності процесу виконання робіт з розробки та внесення змін до генерального плану.
У відзивах на касаційні скарги Дніпровської міськради та Департаменту ОСОБА_1 просить закрити касаційні провадження або залишити ці скарги без задоволення, скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення суду першої інстанції.
37. Відзиви на касаційні скарги Дніпровської міськради та Департаменту надійшли також від третіх осіб - ОСОБА_2 та ОСОБА_3, в яких висловлюється незгода з доводами, наведеними у касаційних скаргах відповідачів; на підтвердження безпідставності вимог касаційних скарг треті особи зазначають про те, що суд апеляційної інстанції правильно застосував положення, зокрема статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки дійшов правильного висновку, що зміни до генерального плану населеного пункту, без наведення додаткових містобудівних обґрунтувань, можуть вноситися не частіше одного разу на п`ять років. Треті особи зазначають, що правові висновки щодо застосування пунктів 1-7 частини сьомої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вже викладалися Верховним Судом, зокрема у постановах від 9 лютого 2021 року у справі № 537/5244/16-а, від 16 листопада 2022 року у справі № 320/8650/20 та від 24 січня 2023 року у справі № 480/5691/20.
Треті особи також вказали на нерелевантність обставин справи та неподібність спірних правовідносин у справі, що розглядається, та у справах, при розгляді яких Верховний Суд виклав правові висновки, на необхідності застосування яких наголошують відповідачі.
Крім того, треті особи вказують на невідповідність касаційних скарг відповідачів положенням КАС України, зокрема у частині, що стосується необхідності наведення у касаційних скаргах належного обґрунтування неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а також, у разі зазначення відсутності висновку Верховного Суду з питань застосування норм права - необхідності викладення конкретних норм права, щодо застосування яких існує потреба у формулюванні такого висновку.
З огляду на вищезазначене, ОСОБА_2 просить закрити касаційне провадження за касаційними скаргами відповідачів, а ОСОБА_3 - закрити касаційні провадження за касаційними скаргами відповідачів або залишити їх без задоволення, натомість касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року залишити у силі.
38. На касаційну скаргу ОСОБА_1 надійшли відзиви від Дніпровської міськради, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .
Треті особи у відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 наводять аргументи на підтримання доводів цієї касаційної скарги, зазначають про те, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, на що наголошено в касаційній скарзі позивачки, про те, що зміна функціонального призначення спірними рішеннями відповідачів території садибної житлової забудови по АДРЕСА_1 га на просідаючих ґрунтах ІІ типу з несприятливими умовами на територію для будівництва під багатоквартирну забудову, є порушенням містобудівного законодавства, будівельних норм, а також несе у собі загрозу для життя та здоров`я власників земельних ділянок, що знаходяться у межах цих територій.
На цій підставі, треті особи просять касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2022 року залишити у силі.
39. Дніпровська міськрада у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що доводи скаржниці про непроведення екологічної експертизи спростовуються наявними у матеріалах справи експертними висновками на містобудівну документацію (листи Дніпровської обласної державної адміністрації від 3 березня 2016 року № 180/0/253-16, Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 26 лютого 2016 року № 1-894/0/261-16, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 1 листопада 2016 року № 11950/07-16, Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 26 лютого 2016 року № 498/1, Управління Держгеокадастру у м. Дніпропетровську Дніпропетровської області від 2 березня 2016 року № 18-411-0.2-885/2-16, Головного Управління Держсанепідслужби у Дніпропетровській області від 21 березня 2016 року № 04/1812).
Також відповідач 1 вказує на безпідставність доводів скаржниці про незабезпечення проведення громадських слухань щодо проєктів спірних рішень Дніпровської міськради з огляду на те, що міськрада розмістила оголошення про проведення громадського обговорення спірного проєкту змін до Генерального плану м. Дніпро, а тому позивачка не була позбавлена права на участь у такому обговоренні.
Щодо тверджень ОСОБА_1 про небезпечність зміни функціонального призначення території садибної житлової забудови по АДРЕСА_1 га на територію багатоквартирної забудови, з огляду на належність цієї території до просідаючих ґрунтів ІІ типу, Дніпровська міськрада зазначає, що у матеріалах спірної містобудівної документації враховані усі особливості відповідної території, відображені існуючі планувальні обмеження та визначено заходи з інженерної підготовки території, а тому така документація відповідає вимогам містобудівного законодавства та будівельним нормам.
З огляду на вищенаведене, Дніпровська міськрада просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.
40. 11 листопада 2023 року від Дніпровської міськради надійшли додаткові пояснення, в яких заявник просить врахувати правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23 лютого 2023 року у справі № 400/3396/19, про те, що окремі формальні неточності у процедурі підготовки та оприлюднення детального плану території не призводять до порушення прав позивачів на участь у публічному розгляді та обговорені спірного розпорядження за умови, якщо відповідач забезпечив своєчасне та у належний спосіб розміщення оголошення про опублікування проєкту містобудівної документації на місцевому рівні та оприлюднення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, забезпечив доступ до проєкту детального плану території у паперовому вигляді за визначеною адресою, організував та провів громадське обговорення проєкту містобудівної документації.
41. 1 грудня 2023 року від ОСОБА_1 надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що зміни до Генерального плану м. Дніпро вносилися на підставі рішень Дніпровської міськради від 20 вересня 2017 року № 82/24, від 19 вересня 2018 року № 92/35, від 25 березня 2020 року № 108/55 та від 2 вересня 2020 року № 84/60, тобто після 2017 року зміни до Генерального плану м. Дніпро вносилися частіше, ніж 1 раз на рік.
Разом з тим, як стверджує заявниця, у цій справі відсутні докази проведення відповідачами містобудівного моніторингу, зокрема шляхом складання аналітичного звіту чи в іншій формі, визначеній Порядком проведення містобудівного моніторингу, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 1 вересня 2011 року № 170 (далі - Порядок № 170). На думку ОСОБА_1, вказане свідчить про протиправність рішень відповідача 1, якими достроково внесені зміни до Генерального плану м. Дніпро.
42. Від ТОВ "НЕСТ СІТІ" відзиву на касаційні скарги позивачки та відповідачів не надходили, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. При цьому ТОВ "НЕСТ" отримав ухвали Верховного Суду від 20 липня 2023 року та від 25 липня 2023 року про відкриття касаційних проваджень отримало 28 липня (відповідно до повідомлень про вручення поштових відправлень № 0102938352833 та № 0102938352914) та 8 серпня 2023 року (відповідно до поштового повідомлення про вручення поштового відправлення № 0102938342617).
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
43. Касаційні скарги подано до Верховного Суду 14 липня, 18 липня та 1 серпня 2023 року.
44. Верховний Суд ухвалами від 20 липня 2023 року та від 25 липня 2023 року відкрив касаційні провадження у справі № 160/25184/21, витребував матеріали адміністративної справи та встановив строк для подання відзивів на касаційні скарги.
45. ОСОБА_1, Дніпровська міськрада та ОСОБА_3 подали клопотання про розгляд цієї справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю їх представників, у задоволені яких Верховний Суд відмовив ухвалою від 29 січня 2024 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
46. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належить садибний будинок та земельні ділянки (індивідуальний будинок - домоволодіння) АДРЕСА_2, який розташований на земельних ділянках площею 0,0154 га з кадастровим номером 1210100000:03:196:0043 та площею 0,1235 з кадастровим номером 1210100000:03:196:0074.
47. Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-9902560022021 від 19 листопада 2021 року земельна ділянка площею 0,1235 га з кадастровим номером 1210100000:03:196:0074 та земельна ділянка площею 0,0154 га з кадастровим номером 1210100000:03:196:0043 відносяться до земель 35 - під одно- та двоповерхову житлову забудову, мають цільове призначення 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), та межують з іншими сусідніми земельними ділянками з цільовим призначенням: обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд - присадибні ділянки.
48. Територія садибної житлової забудови обмежена червоними лініями з одного боку - АДРЕСА_1, з іншого - АДРЕСА_1 (непарна частина) та у 2005 році за матеріалами І етапу схеми планування території м. Дніпропетровська, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 25 травня 2005 року № 20/28, віднесена до кварталу: АДРЕСА_3 .
49. Судами також установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_2 зареєстрований та проживає у домоволодінні за адресою: АДРЕСА_4, що розташоване на земельній ділянці у кварталі сформованої існуючої садибної житлової забудови. Ця земельна ділянка належить йому на праві приватної власності, розташована в межах території: АДРЕСА_1, яка є невід`ємною частиною існуючого кварталу садибної житлової забудови. Вказане підтверджується копією паспорту ОСОБА_2, копією витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно № 10299253 від 5 квітня 2006 року, копією Державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯЕ № 159965.