ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2023 року
м. Київ
справа №640/15298/19
адміністративне провадження № К/9901/47250/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року (суддя Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (колегія у складі суддів Епель О.В., Грибан І.О., Карпушової О.В.)
у справі № 640/15298/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" (далі - АТ "ОГС "Київоблгаз"; позивач) звернулося до суду із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП; відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 25.07.2019 № 1570 "Про накладення штрафу на АТ "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", відповідно до якої на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24.06.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, задовольнив позов.
3. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 11.01.2022 відкрито касаційне провадження.
5. Відповідач клопотав про розгляд скарги за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1425 (у редакції постанови НКРЕКП від 24.01.2018 № 94) було затверджено План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2018 рік, в який включено позивача з предметом здійснення заходу державного нагляду (контролю) "Дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики" та визначено дату початку здійснення заходу 02.10.2018 зі строком здійснення заходу 15 робочих днів.
7. Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584 (із змінами, внесеними постановами НКРЕКП від 05.03.2019 № 305 та від 31.05.2019 № 916) позивача включено до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, із зазначенням предмету здійснення заходу державного нагляду (контролю) "Дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики" та визначено дату початку здійснення заходу 15.07.2019 зі строком здійснення заходу 10 робочих днів.
8. 24.05.2019 НКРЕКП направлено на адресу ПАТ "Київоблгаз" повідомлення про проведення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу.
9. Листом № 810007-Са-11133-0719-150719 позивач повідомив Комісію про недопуск до здійснення планової перевірки у зв`язку з тим, що станом на 06.09.2019 НКРЕКП не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта із зазначенням переліку питань залежно від ступеня ризику, а це відповідно до ст. 10 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дає суб`єкту господарювання право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
10. 15.07.2019 посадовими особами НКРЕКП складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 240, в якому установлено порушення АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
11. 25.07.2019 НКРЕКП прийнято постанову № 1570 "Про накладення штрафу на AT "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою накладено на Позивача штраф у розмірі 850000 грн.
12. Позивач з постановою не погодився, звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позивач вважає, що законом не передбачено процедури та можливості внесення змін до річних планів заходів державного нагляду (контролю) через нездійснення контролюючим органом своїх повноважень (бездіяльність).
Крім того, на день перевірки документи відповідача не відповідали установчим документам позивача та відомостями, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що є порушенням п. 5 Вимог до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю). У зв`язку з цим, позивач мав підстави не допускати представника відповідача до перевірки.
Також, позивач вважає, що відповідач порушив процедуру прийняття оскаржуваної постанови, оскільки на час перевірки НКРЕКП не було оприлюднено уніфіковану форму акта.
14. Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що позивача віднесено до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику і попередню планову перевірку було проведено у 2017 році.
30.08.2018 Комісія прийняла постанову №935 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2018 року", якою визначено перелік суб`єктів господарювання щодо яких заходи державного нагляду (контролю) вирішено не проводити (серед них ПАТ "Київоблгаз"). У 2018 році перевірка не проводилася.
Щодо невідповідності відомостей у посвідченні на перевірку до установчих документів позивача, то позивач повідомив про зміну організаційно правової форми із ПАТ на АТ лише листом від 11.06.2019 №810007-СЛ-8977-0619, тобто після затвердження плану перевірок та видачі відповідного повідомлення про проведення перевірки.
Під час перевірки використано уніфіковану форму акту перевірки.
З огляду на це, відповідач вважає, що оскаржувана постанова про накладення штрафу прийнята у межах повноважень Комісії.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідач не довів, що уніфікована форма акта, оприлюднена на офіційному сайті НКРЕКП, відповідає новій Методиці, затвердженій постановою від 10.05.2018 № 342. Тому позивач мав правові підстави не допускати посадових осіб відповідача до перевірки.
Суд взяв до уваги, що засідання НКРЕКП з розгляду акта мало відбутися після отримання від позивача письмових пояснень чи заперечень. Проте, в порушення п. 5.4 Порядку №428 таке засідання відбулося 25.07.2019 без урахування заперечень позивача, поданих 24.07.2019.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18.Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій при вирішенні спору не врахували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі №460/1042/19, щодо законності застосування Регулятором під час здійснення державного нагляду (контролю) уніфікованої форми акту, передбаченої у додатку №18 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (далі - Порядок № 428).
На час проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) АТ "Київоблгаз" Порядок №428 разом з додатком №18 опубліковані на офіційному вебсайті НКРЕКП; нормативно-правові акти не визнавали невідповідність акту перевірки, затвердженого зазначеним Порядком, вимогам Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.
Відповідач зазначає про необхідність відступу від висновків, висловлених у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а стосовно того, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, передбаченого пунктом 2.1 Глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), та не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з пп."б" п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону України від 09.04.2015 №329-VIII "Про ринок природного газу" (далі - Закон № 329-VIII) (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
Підстави відступу обґрунтовує тим, що Закон №329-VIII не встановлює виключного переліку актів, які регулюють відповідний ринок. Ліцензійні умови не оскаржувалися у цій справі та не були предметом судового розгляду. Постанови Верховного Суду від 22.09.2021 у справі №640/16022/19, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а стосуються інших правових підстав та фактичних обставин. Крім того, Верховний Суд у зазначених справах помилково визначив наслідки застосування Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) та Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон №222-VIII).
19. Ухвалою Верховного Суду від 11.01.2022 відкрито касаційне провадження для перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій Законів № 877-V, № 222-VIII, № 329-VIII, Порядку № 428 у питанні дій Регулятора під час здійснення державного нагляду (контролю) та перевірки наявності підстав для відступу від правої позиції, висловленої у постановах Верховного Суду від 22.09.2021 у справі № 640/16022/19, від 22.11.2021 у справі № 120/3364/19-а, стосовно того, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, передбаченого пунктом 2.1 Глави 2 Ліцензійних умов, та не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з пп."б" п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону № 329-VIII.
20. У відзиві позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Оскаржувані судові рішення вважає законними та обґрунтованими. Доводи відзиву загалом збігаються з мотивами судових рішень. Позивач покликається на відсутність у ст. 59 Закону № 329-VIII такого виду порушення, як "обов`язок суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю)". Також позивач зазначає про необґрунтованість розміру призначеного штрафу.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву.
22. Пунктом 7 ч. 1 ст. 1 Закону № 222-VIII визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
23. У спірних правовідносинах такий орган - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус та повноваження якої визначаються Законом №1540-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
24. Частиною 1 ст.1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
25. Згідно зі ст. 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
26. Частинами 1 - 3 ст. 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
27. Згідно з ч. 4 ст. 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
28. Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
29. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (п.п.1.3 та 1.4 Порядку № 428).
30. Згідно з п. 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
31. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V.
32. Частиною 15 ст. 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
33. За приписами абз. 1 ч. 2 ст. 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
34. Відповідно до абз.8 ч. 2 ст. 5 Закону №877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
35. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (далі - Методика № 342).
36. Частиною 5 ст.7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
37. Згідно зі ст. 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
38. За приписами ч. 15 ст. 4 Закону №877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.