Постанова
Іменем України
02 листопада 2023 року
м. Київ
Справа № 640/22970/19
Провадження № 11-152апп22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Крет Г. Р., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.,
за участю секретаря судового засідання Зейфман І. М.,
учасники справи:
представник позивача - Безуєвський Ю. М.,
представники відповідача - Меєр Н. В., Маленький Ю. Б.,
розглянувши у судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Служби зовнішньої розвідки України про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на військовій службі та посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року (судді Мельничук В. П., Ключкович В. Ю., Степанюк А. Г.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Служби зовнішньої розвідки України (далі - СЗРУ), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета та підстав позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ тимчасово виконуючого обов`язки Голови СЗРУ від 30 серпня 2019 року № 936-ос про звільнення з військової служби в запас на підставі підпункту "а" пункту 2 частини п`ятої статті 26 Закону України від 25 березня 1992 року № 2232-XII "Про військовий обов`язок і військову службу" (далі - Закон № 2232-XII) генерал-майора ОСОБА_1 та виключення його зі списків особового складу;
- поновити його на військовій службі за контрактом від 31 липня 2018 року в СЗРУ та відновити його у списках особового складу з дня звільнення - з 03 вересня 2019 року;
- поновити його на посаді першого заступника Голови СЗРУ з 13 квітня 2019 року;
- стягнути зі СЗРУ на свою користь грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу за період з 03 вересня 2019 року по день поновлення на військовій службі.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про безпідставність його звільнення з військової служби, оскільки строк дії контракту на проходження служби не закінчився, а, крім того, в день звільнення він перебував на стаціонарному лікуванні. Водночас звільнення військовослужбовців у запас або у відставку у період перебування на лікуванні заборонено. Вказував, що обрані способи захисту права ефективні та відповідають позиції Великої Палати Верховного Суду, сформульованій у постанові від 17 березня 2021 року у справі № 9901/277/19.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано оспорюваний наказ щодо звільнення з військової служби ОСОБА_1 та виключення його зі списків особового складу з 03 вересня 2019 року. Поновлено ОСОБА_1 на військовій службі за контрактом від 31 липня 2018 року в СЗРУ та відновлено його у списках особового складу з 03 вересня 2019 року. Поновлено ОСОБА_1 у штаті СЗРУ на посаді першого заступника Голови СЗРУ з 13 квітня 2019 року. Стягнуто зі СЗРУ на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі 1 064 211,24 грн. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на військовій службі у штаті СЗРУ на посаді першого заступника Голови СЗРУ та виплати грошового забезпечення за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць, а саме 45 697,50 грн.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що пунктом 17 статті 106 Конституції України не передбачені повноваження Президента України щодо можливості в індивідуальному порядку визначати строк дії контракту про проходження військової служби особами офіцерського складу в СЗРУ. Строк дії першого контракту про проходження військової служби особами офіцерського складу в СЗРУ однозначно визначений Положенням про проходження військової служби військовослужбовцями Служби зовнішньої розвідки України, затвердженим 17 липня 2006 року Указом Президента України № 619/2006 (далі - Положення № 619). Відповідно до пункту 13 цього Положення перший контракт про проходження військової служби в СЗРУ укладається на 5 років. Строк контракту обчислюється повними роками. Таким чином, строк дії контракту позивача як першого контракту про проходження військової служби в СЗРУ визначений згаданим Положенням та складає 5 років. Підставою для видання оскаржуваного наказу визначено саме закінчення строку дії контракту. При цьому військові посадові особи, які приймали рішення про звільнення ОСОБА_1 з військової служби, вважали, що контракт з ним укладено на один рік. Оскільки таке рішення командування СЗРУ суперечить Положенню № 619, суд вирішив, що оскаржуваний наказ виданий за відсутності зазначених у ньому підстав для звільнення позивача з військової служби та не відповідає вимогам чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню у судовому порядку.
Крім того, суд дійшов висновку, що виданням оскаржуваного наказу відповідач порушив пряму заборону щодо звільнення військовослужбовців у запас або у відставку у період перебування їх на лікуванні, передбачену спеціальним нормативним актом, яким врегульовано порядок звільнення з військової служби військовослужбовців СЗРУ, що також, на думку суду, підтверджує невідповідність такого наказу положенням чинного законодавства.
Також суд першої інстанції спростував твердження відповідача про те, що підставою для видання оспорюваного наказу слугував Указ Президента України від 12 квітня 2019 року № 143/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Служби зовнішньої розвідки України" (далі - Указ № 143/2019). Водночас суд звернув увагу на те, що рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 9901/277/19, визнано протиправним і скасовано Указ № 143/2019.
З огляду на викладене суд зробив висновок, що наявні всі передбачені законом підстави для захисту порушеного права позивача в передбачений законом спосіб шляхом визнання протиправним і скасування оспорюваного наказу щодо звільнення ОСОБА_1 з військової служби в запас СЗРУ, виключення зі списків особового складу, поновлення на військовій службі та відновлення його у списках особового складу СЗРУ. Суд першої інстанції також поновив позивача на посаді першого заступника Голови СЗРУ.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що при поновленні на військовій службі (посаді) позивач має право на отримання грошового забезпечення за весь час вимушеного прогулу, а саме за період з 03 вересня 2019 року по день його поновлення на військовій службі, та виходячи з місячного розміру грошового забезпечення у сумі 45 697,50 грн. Тобто загальна сума, що підлягає стягненню з відповідача, становить 1 064 211,24 грн.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 серпня 2021 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до СЗРУ про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на військовій службі та посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог повністю, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до пункту 13 Положення № 619 перший контракт про проходження військової служби в СЗРУ укладається на 5 років. Строк контракту обчислюється повними роками. Разом з тим правове регулювання відносин між державою і громадянами України у зв`язку з виконанням ними конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, а також загальні засади проходження в Україні військової служби визначено Законом № 2232-XII, відповідно до частини другої статті 23 якого для громадян України, які приймаються на військову службу за контрактом та призначаються на посади, установлюються такі строки військової служби в календарному обчисленні, зокрема, для інших громадян - від 1 до 5 років. Отже, у Положенні № 619, яке є підзаконним нормативним актом, що приймається на основі Закону та за своїм змістом не може йому суперечити, передбачена норма, яка безпідставно звужує зміст Закону № 2232-XII. Таким чином, суд дійшов висновку, що строк дії контракту про проходження позивачем військової служби в СЗРУ, який визначений у Законі № 2232-XII, не може бути менше одного року. При цьому суд апеляційної інстанції вказав, що після звільнення позивача з посади дія контракту продовжувалась, оскільки річний строк контракту ще не закінчився.
Апеляційний суд зазначив, що при укладенні з позивачем контракту строк його дії було узгоджено між сторонами та такий контракт відповідає вимогам Конституції України, Закону № 2232-XII, Закону України від 1 грудня 2005 року № 3160-IV "Про Службу зовнішньої розвідки України" (далі - Закон № 3160-IV). Підставою для прийняття оскаржуваного наказу визначено саме закінчення строку дії контракту. Крім того, суд установив, що про час перебування позивача на лікарняному в період видання оскаржуваного наказу про звільнення його з військової служби з 03 вересня 2019 року доповіді (рапорту) позивачем здійснено не було.
Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем після закінчення мінімального строку (одного року), на який міг бути укладений контракт (відповідно до частини другої статті 23 Закону № 2232-XII), а також після закінчення 2-місячного терміну перебування у розпорядженні Голови СЗРУ ОСОБА_1 правомірно було звільнено з військової служби у зв`язку із закінченням строку контракту. Відтак з огляду на наведене вказаний контракт як акт індивідуальної дії вичерпав свою дію фактом свого закінчення.
Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача з військової служби відповідачем прийнято у межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України, у зв`язку із чим позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування оспорюваного наказу є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. Інші вимоги позивача є похідними від наведеної, тому у їх задоволенні апеляційний суд також відмовив.
Щодо поновлення позивача на посаді першого заступника Голови СЗРУ з 13 квітня 2019 року суд зазначив, що до повноважень Голови СЗРУ не відноситься призначення військовослужбовців на штатні посади першого заступника та заступників Голови СЗРУ. Згідно зі статтею 6 Закону № 3160-IV (у редакції станом на час спірних правовідносин) загальне керівництво СЗРУ здійснюється Президентом України. Безпосереднє керівництво СЗРУ здійснює її Голова, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України. Перший заступник та заступники Голови СЗРУ призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Голови СЗРУ.
Крім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що у позовній заяві в цій справі у первинній редакції не містилося вимоги щодо поновлення позивача на посаді першого заступника Голови СЗРУ, оскільки на момент звернення до Окружного адміністративного суду міста Києва така вимога була предметом судового розгляду у Верховному Суді, до якого позивач звернувся з позовом про визнання протиправним та скасування Указу Президента № 143/2019. Отже, судовим рішенням у справі № 9901/277/19, що набрало законної сили, вирішено позовну вимогу про поновлення позивача на посаді першого заступника Голови СЗРУ, за результатом розгляду якої у її задоволенні було відмовлено.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог та позиція інших учасників справи
У квітні 2022 року представник ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги заявник послався на те, що апеляційний суд неправильно застосував норми матеріального права, зокрема Закон № 2232-XII та Статут внутрішньої служби Збройних сил України. Крім того, на думку заявника, суд не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 09 листопада 2018 року у справі № 263/15749/16-а, щодо необхідності застосування до спірних правовідносин положень Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей".
Також позивач наголосив, що Президент України, затвердивши Положення № 619, реалізував повноваження, надані йому нормами Закону № 2232-XII, щодо визначення порядку проходження військової служби та укладення відповідних контрактів. Тому, на думку заявника, визначення в Положенні № 619 п`ятирічного строку першого контракту для військовослужбовців СЗРУ є правомірним і звільнення його до спливу цього строку є безпідставним.
При цьому заявник наголосив, що під час звільнення він перебував на лікуванні, а твердження відповідача про те, що відсутність доповіді (рапорту) стосовно цього суперечать фактичним обставинам справи та положенням чинного законодавства.
Щодо вимоги про поновлення його на посаді першого заступника Голови СЗРУ заявник зазначив, що в межах іншої справи Верховним Судом визнано незаконним та скасовано Указ Президента України про звільнення позивача з наведеної вище посади, але відмовлено у задоволенні вимоги про поновлення його на цій посаді з підстав закінчення строку дії контракту. Разом з тим у межах справи, що розглядається, вирішується питання щодо строку контракту, тому й вимога щодо поновлення позивача на посаді також має бути задоволена у межах цієї справи.
У травні 2022 року відповідач подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Зазначає, що доводи скаржника щодо тлумачення норм права є помилковими, а сам Закон № 2232-XII містить спеціальні норми, в тому числі щодо строків обчислення військової служби для осіб офіцерського складу. Питання проходження військової служби у СЗРУ на момент виникнення спірних правовідносин було також врегульовано Положенням № 619, правовою основою видання якого є згаданий Закон. А тому пункт 13 цього Положення має відповідати частині другій статті 23 цього Закону.
Виключно Президентом України здійснюється призначення на посаду / звільнення з посади першого заступника Голови СЗРУ, контракт укладено на строк повноважень ОСОБА_1 на посаді, тобто на строк, що буде визначено Президентом України шляхом видання відповідних указів про призначення та звільнення з посади.
Підтримання позиції позивача щодо перебування його на військовій службі за контрактом на 5 років на посаді першого заступника Голови СЗРУ є втручанням у виключні повноваження Президента України в частині здійснення призначення на зазначену посаду.
Крім того, відповідач зазначив, що при укладенні контракту з позивачем строк його дії обумовлений взаємною згодою сторін та узгоджується з вимогами Конституції України, законів № 2232-XII та № 3160-IV. Під строком дії контракту розуміється строк, який збігається із часом виконання обов`язків військової служби у період перебування ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови СЗРУ.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 04 травня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 31 серпня 2022 року призначив її до розгляду.
Ухвалою від 13 грудня 2022 року той же суд передав справу № 640/22970/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суд касаційної інстанції зауважив, що існує конфлікт застосування Закону
№ 2232-XII і Положення № 619 в аспекті того, яку з цих норм вважати загальною, а яку - спеціальною у спірних правовідносинах. У справі, яка розглядається, наявна виключна правова проблема, адже Закон № 2232-XII визначає не лише загальні засади проходження в Україні військової служби, але містить і спеціальні норми, у тому числі щодо строків обчислення військової служби для осіб офіцерського складу, які установлюються в календарному обчисленні від 1 до 5 років.
Водночас питання проходження військової служби в СЗРУ на момент виникнення спірних правовідносин було також врегульовано Положенням № 619, правовою основою видання якого є, зокрема, Закон № 2232-XII, що має вищу юридичну силу. Тобто пункт 13 Положення № 619 мав відповідати частині другій статті 23 цього Закону, однак цей пункт установлює п`ятирічний строк першого контракту про проходження військової служби в СЗРУ.
Разом з тим відповідно до Закону № 3160-IV виключно Президент України здійснює призначення (звільнення) на посаду першого заступника Голови СЗРУ шляхом укладення контракту зі СЗРУ на строк повноважень позивача на посаді першого заступника Голови СЗРУ, тобто на строк, що визначається Президентом України шляхом видання відповідних указів про призначення та звільнення з посади.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
31 липня 2018 року між СЗРУ та позивачем укладений контракт про проходження військової служби особами офіцерського складу в СЗРУ, за яким ОСОБА_1 було зараховано на військову службу в СЗРУ.
Указом Президента України від 31 липня 2018 року № 225/2018 позивача призначено на посаду першого заступника Голови СЗРУ.
Указом № 143/2019 позивача звільнено з посади першого заступника Голови СЗРУ.
Наказом тимчасово виконуючого обов`язки Голови СЗРУ від 19 квітня 2019 року № 425-ОС позивачу оголошено Указ № 143/2019 та зараховано його у розпорядження Голови СЗРУ за підпунктом "а" пункту 44-1 Положення № 619.
У період з 27 серпня по 11 листопада 2019 року позивач із незначними перервами перебував на лікарняному.
30 серпня 2019 року наказом тимчасово виконуючого обов`язки Голови СЗРУ позивача звільнено з військової служби за підпунктом "а" пункту 2 частини п`ятої статті 26 Закону № 2232-XII (у зв`язку із закінченням строку контракту) в запас СЗРУ з правом носіння військової форми одягу та виключено зі списків особового складу з 03 вересня 2019 року.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Щодо предмета і підстав позову
Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з вимогами про визнання протиправним та скасування наказу тимчасово виконуючого обов`язки Голови СЗРУ від 30 серпня 2019 року № 936-ос про звільнення з військової служби в запас, поновлення на військовій службі за контрактом, а також просив поновити його на посаді першого заступника Голови СЗРУ.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до пункту 17 частини першої якої Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.
Частиною третьою вказаної статті визначено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Правовий статус, загальну структуру, засади керівництва та загальну чисельність СЗРУ визначено Законом № 3160-IV.
Статтею 2 Закону № 3160-IV (тут і далі - у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що правову основу діяльності СЗРУ становлять Конституція України, Закон України "Про розвідувальні органи України", цей та інші закони України, видані на їх виконання акти Президента України, інші нормативно-правові акти, а також міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Організаційна структура СЗРУ визначається Президентом України (стаття 5 Закону № 3160-IV).
Згідно зі статтею 6 Закону № 3160-IV загальне керівництво СЗРУ здійснюється Президентом України. Безпосереднє керівництво СЗРУ здійснює її Голова, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України. Перший заступник Голови та заступники Голови СЗРУ призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Голови СЗРУ.
Таким чином, виключно до дискреційних повноважень глави держави належить право призначати (поновлювати на посаді) чи звільняти вище керівництво СЗРУ, у тому числі першого заступника Голови. Аналогічні висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 9901/277/19.
Відповідно до статті 22 КАС України (тут і далі - в редакції, чинній на час звернення із цим позовом) місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті. Апеляційному адміністративному суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ, як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності Центральної виборчої комісії (окрім визначених частиною четвертою цієї статті), дій кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб. Апеляційним адміністративним судам як судам першої інстанції підсудні справи за позовами про примусове відчуження з мотивів суспільної необхідності земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені.
Стаття 27 КАС України визначала виключну підсудність справ окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Зокрема, такому суду були підсудні адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб`єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Водночас Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України (частина четверта статті 22 КАС України).
Частина друга статті 49 КАС України зобов`язує адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, а також при підготовці справи до судового розгляду встановити, чи може судове рішення вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі. Якщо такі особи є, суд залучає їх до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.
У разі розгляду справи без повідомлення третьої особи про розгляд справи обставини справи, встановлені судовим рішенням, не мають юридичних наслідків при розгляді позову, пред`явленого стороною, яка брала участь у цій справі, до цієї третьої особи або позову, пред`явленого цією третьою особою до такої сторони (частина друга статті 50 КАС України).