ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 640/26781/21
адміністративне провадження № К/990/21063/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної регуляторної служби України (далі - ДРС) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2021 року (прийняте судом у складі судді Аблова Є.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Пилипенка О.Є., суддів: Глущенко Я.Б., Собківа Я.М.) у справі за позовом ДРС до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення № 1529/5593 від 27 вересня 2018 року, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2021 року ДРС звернулася до адміністративного суду з позовом до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення № 1529/5593 від 27.09.2018, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 27 вересня 2018 року № 1529/5593 "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві" (далі - Спірне рішення).
На обґрунтування позовних вимог зазначала про протиправність оскарженого рішення, оскільки таке суперечить положенням чинного законодавства та принципам державної регуляторної політики та завдає значної шкоди суб`єктам господарювання.
Позивач також вказував про безрезультатність звернення ДРС як уповноваженого органу до відповідача з пропозиціями привести оскаржуване рішення у відповідність до вимог закону, що, у свою чергу, зумовило звернення до суду з метою захисту порушених прав та інтересів суб`єктів господарювання, приведення регуляторного поля у відповідність до вимог закону та заниження безпідставного адміністративного тиску.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2021 року відмовлено у задоволенні позову.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2022 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позовна заява не містить обґрунтування порушення прав Державної регуляторної служби України, відомостей про зміну його правового становища або негативних наслідків, які, внаслідок дії оскаржуваного рішення, настали безпосередньо для нього, суд не вбачає правових підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 27 вересня 2018 року №1529/5593 "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
09 серпня 2022 року ДРС звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення скасувати та прийняти нове рішення - про задоволення позову.
У скарзі посилається на те, що ДРС є спеціальним уповноваженим органом, який забезпечує належну реалізацію державної регуляторної політики всіма регуляторними органами, у тому числі органами місцевого самоврядування, з метою недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів.
Неналежна реалізація регуляторної політики хоча б одним із регуляторних органів негативно впливає на загальнодержавний бізнес-клімат та суттєво знижує рівень ефективності та якісні показники роботи ДРС.
Посилається на те, що одним із повноважень ДРС, закріплених у Положенні про ДРС є вжиття в межах повноважень передбачених законом заходів щодо захисту прав та законних інтересів суб`єктів господарювання, порушених внаслідок дії регуляторних актів, а також для виконання покладених на ДРС завдань звернення до суду.
Посилається на те, що статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" передбачено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень в спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Зазначає, що з метою виконання свого основного повноваження - захисту прав та законних інтересів суб`єктів господарювання, порушених внаслідок дії регуляторних актів, має право на звернення до суду з відповідним позовом.
Посилається на те, що пунктом 5 Спірного рішення доручено контролюючим органам рекомендувати вживати всі передбачені законодавством України необхідні заходи до суб`єктів господарювання м. Києва, які порушують встановлену цим рішенням заборону, шляхом звернення до відповідного органу з рекомендацією щодо позбавлення суб`єкта господарювання ліцензії на право здійснення роздрібної торгівлі алкогольними напоями. Проте така рекомендація суперечить вимогам Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Пунктом 6 Спірного рішення рекомендовано здійснити проведення перевірок суб`єктів господарської діяльності м. Києва щодо виконання вимог цього рішення.
Проте органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями доручати та рекомендувати органам державного нагляду (контролю) здійснювати перевірки суб`єктів господарювання, що вказує на те, що відповідне положення оскаржуваного рішення суперечить положенням чинного законодавства.
Посилається на те, що судами допущено порушення норм процесуального права, оскільки неповно з`ясовано обставини справи.
Зазначає, що висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.08.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - ОСОБА_1., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г.
Верховний Суд ухвалою від 29 серпня 2022 року відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2023 № 907/0/78-23 призначено повторний автоматизований розподіл судових справ та протоколом повторного автоматизованого розподілу судових справи між суддями визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано судді доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
З метою впорядкування обігу алкогольних та слабоалкогольних напоїв і пива на території міста Києва, а також вирішення існуючої проблеми щодо збереження та зміцнення здоров`я дітей та молоді міста через обмеження обігу алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива на території м. Києва шляхом заборони їх реалізації з 23:00 до 10:00 години, Київська міська рада 27.09.2018 прийняла рішення № 1529/5593 "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві".
На виконання вимог статей 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проект рішення Київської міської ради 15 червня 2018 року оприлюднений в мережі Інтернет за адресою: www.kyivcity.gov.ua для одержання зауважень та пропозицій від юридичних та фізичних осіб, їх об`єднань. Зауваження та пропозиції до проекту регуляторного акта приймались від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань протягом одного місяця з дня його оприлюднення, тобто до 15 липня 2018 року.
На виконання вимог статті 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2014 року № 634 Постійною комісією з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики Київської міської ради забезпечено підготовку експертного висновку до проекту рішення, який разом з проектом, аналізом регуляторного впливу, М-Тестом, повідомленням про оприлюднення, додатками направлено до Державної регуляторної служби України листом від 26.07.2018 №08/286-271.
Державна регуляторна служба України листом від 28.08.2018 № 8520/0/20-18 надала пропозиції Постійній комісії з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики Київської міської ради щодо удосконалення проекту регуляторного акта, відповідно до яких зазначено, зокрема, що розробником не доведено відповідність проекту рішення принципам державної регуляторної політики, зокрема, збалансованості - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, та ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів; наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту рішення не у повній мірі відповідає вимогам Методиці проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1151 та ін.
За твердженнями відповідача, лист Державної регуляторної служби України про надання пропозицій щодо удосконалення проекту регуляторного акта - рішення Київської міської ради "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві" розглянутий 12 вересня 2018 року на засіданні відповідальної постійної комісії Київської міської ради.
За результатом розгляду відповідальною постійною комісією Київської міської ради вирішено відхилити зауваження та пропозиції Державної регуляторної служби України від 28.08.2018 року № 8520/0/20-18 до проекту рішення Київської міської ради Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві (протокол № 14/73 засідання постійної комісії Київської міської ради з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики).
З матеріалів справи також вбачається, що Державна регуляторна служба України листом від 12.04.2021 № 1833/0/20-21 звернулася до відповідача з пропозиціями щодо приведення рішення Київської міської ради від 27 вересня 2018 року №1529/5593 "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві" у відповідність до вимог законодавства.
Оскільки пропозиції позивача щодо внесення змін до регуляторного акта не були враховані, а також, вважаючи його протиправним та таким, що суперечить принципам державної регуляторної політики та завдає значної шкоди суб`єктам господарювання, позивач звернуся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що з метою впорядкування обігу алкогольних та слабоалкогольних напоїв і пива на території міста Києва, а також вирішення існуючої проблеми щодо збереження та зміцнення здоров`я дітей та молоді міста через обмеження обігу алкогольних, слабоалкогольних напоїв та пива на території м. Києва шляхом заборони їх реалізації з 23:00 до 10:00 години, Київська міська рада 27.09.2018 року прийняла рішення № 1529/5593 "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві".
На виконання вимог статей 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проект рішення Київської міської ради 15 червня 2018 року оприлюднений в мережі Інтернет за адресою: www.kyivcity.gov.ua для одержання зауважень та пропозицій від юридичних та фізичних осіб, їх об`єднань. Зауваження та пропозиції до проекту регуляторного акта приймались від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань протягом одного місяця з дня його оприлюднення, тобто до 15 липня 2018 року.
На виконання вимог статті 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2014 року № 634 Постійною комісією з питань торгівлі, підприємництва та регуляторного політики Київської міської ради забезпечено підготовку експертного висновку до проекту рішення, який наряду з проектом, аналізом регуляторного впливу, М-Тестом, повідомленням про оприлюднення, додатками направлено до Державної регуляторної служби України листом від 26.07.2018 року № 08/286-271.
Державна регуляторна служба України листом від 28.08.2018 року № 8520/0/20-18 надала пропозиції Постійній комісії з питань торгівлі, підприємництва та регуляторного політики Київської міської ради щодо удосконалення проекту регуляторного акта, відповідно до яких зазначено, зокрема, що розробником не доведено відповідність проекту рішення принципам державної регуляторної політики, зокрема, збалансованості - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, та ефективності - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімального необхідних витрат ресурсів; наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту рішення не у повній мірі відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 року № 308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1151.
За твердженнями відповідача, лист Державної регуляторної служби України про надання пропозицій щодо удосконалення проекту регуляторного акта - рішення Київської міської ради "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві" розглянутий 12 вересня 2018 року на засіданні відповідальної постійної комісії Київської міської ради.
За результатом розгляду відповідальною постійною комісією Київської міської ради вирішено відхилити зауваження та пропозиції Державної регуляторної служби України від 28.08.2018 року № 8520/0/20-18 до проекту рішення Київської міської ради Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві (протокол № 14/73 засідання постійної комісії Київської міської ради з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики).
Суди також встановили, що Державна регуляторна служба України листом від 12.04.2021 № 1833/0/20-21 звернулася до відповідача з пропозиціями щодо приведення рішення Київської міської ради від 27 вересня 2018 року №1529/5593 "Про встановлення обмеження продажу пива (крім безалкогольного), алкогольних, слабоалкогольних напоїв, вин столових в м. Києві" у відповідність до вимог законодавства.
Оскільки пропозиції позивача щодо внесення змін до регуляторного акта не були враховані, а також вважаючи його протиправним та таким, що суперечить принципам державної регуляторної політики та завдає значної шкоди суб`єктам господарювання, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із такого.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.