ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 580/3881/20
адміністративне провадження № К/9901/25840/21 К/9901/22531/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Заступника керівника Черкаської обласної прокуратури, Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення на рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року у складі судді Кульчицького С.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року у складі колегії суддів: Карпушової О.В. (головуючий), суддів: Губської Л.В., Епель О.В. у справі за позовом Приватного підприємства "Олестас" (далі - ПП "Олестас" ) до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ПП "Олестас" звернулося з позовом до суду, у якому просило визнати протиправним і скасувати наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" (далі - Наказ № 10/03-21) в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: місто Черкаси, бульвар Шевченка, 190, що під № 104 в Додатку до цього наказу.
1.1. Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що "Будинок ХХ століття", за адресою: місто Черкаси, бульвар Шевченка, 190, який знаходиться у власності позивача, оскарженим наказом віднесено до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури. Однак, у порушення визначеного законодавством порядку, відповідачем не повідомлено власника майна про взяття Будинку на державний облік, не виготовлено короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану Будинку, не передано облікову документацію на Будинок до Міністерства культури та інформаційної політики, не винесено на розгляд Консультативної ради питання про автентичність Будинку та його впливу на розвиток культури, архітектури, містобудування. З огляду на зазначене, вказаний наказ, на думку позивача, є протиправним та підлягає скасуванню.
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 24 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, позов задовольнив.
2.1. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що видаючи наказ №10/03-21, відповідач не звернув уваги на відсутність факту підтвердження відповідності "Будинок ХХ століття", що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 критеріям, передбаченим Порядком визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760 (далі - Порядок №1760), проігнорував необхідність забезпечення наявності належної та повної облікової документації (облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану об`єкта), не вжив заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а відтак дійшов передчасних висновків про віднесення "Будинок ХХ століття", що розміщений за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і, як наслідок, безпідставно вніс згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
Крім того, суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідно до частини четвертої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не подання Службою охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації в особі Комісії з припинення відзиву на позов слід розцінювати як визнання позову.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. Згідно договору купівлі-продажу майна комунальної власності Соснівської районної ради м. Черкаси від 24.12.2003 ПП "Олестас" є власником нежитлових будівель з прибудовами, загальною площею 346 кв.м, огорожі та водоколонки, що знаходяться за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 190. На підставі зазначеного вище договору купівлі-продажу, 24.12.2020 складено акт прийому-передачі індивідуально визначеного майна - нежитлових будівель з прибудовами, розташованих за адресою: м. Черкаси, бул. Шевченка, 190, загальною площею 346 кв.м.
3.2. 08.10.2019 Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради видано наказ "Про затвердження ПП "ОЛЕСТАС" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190" № 413 (далі - Наказ № 413). Наказом № 413 позивачу затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по бульв. Шевченка, 190, відповідно до пункту 5 яких для проектування об`єкта будівництва позивача повідомлено про таке: "Об`єкт реконструкції потрапляє в межі територій зони пам`ятки археології "Середньовічні Черкаси" та зони рятівних археологічних досліджень... На земельній ділянці розташована будівля, яка відноситься до категорії щойно виявленої пам`ятки архітектури. У разі втручання в конструкції щойно виявленої пам`ятки архітектури необхідно отримати позитивний висновок департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації".
3.3. 08.10.2019 на адресу Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатський запит № 71-10 з вимогою надати інформацію щодо переліку пам`яток культурної спадщини та переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, розташованих у м. Черкаси по вул. Хрещатик та по бул. Шевченка.
У відповідь на адвокатський запит від 08.10.2019 №71-10, листом від 04.11.2019 №02/01-03-31/1079/02/01-03-31 Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації повідомив, що наказом № 10/03-21 "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 віднесено до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури.
3.4. 01.07.2020 на адресу Міністерства культури України направлено адвокатський запит №108-07 з вимогою надати інформацію щодо передачі органом охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Міністерства культури України документів, зазначених в пункті 4 Наказу Міністерства культури України від 07.06.2019 №501 "Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини", а також інформацію про взяття на облік нововиявленої пам`ятки архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
У відповідь на адвокатський запит від 01.07.2020 № 108-07, листом від 16.07.2020 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що Черкаською обласною державною адміністрацією листом від 23.04.2020 надано переліки пам`яток культурної спадщини на території останньої, проте в даному переліку відомості про будівлю у м. Черкаси по бульв. Шевченка, 190 - відсутні. Разом із тим, Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що наданий Черкаською обласною державною адміністрацією перелік стосувався об`єктів культурної спадщини, взятих на облік відповідно до законодавства, яке діяло до набрання чинності Закону України від 8 червня 2000 року №1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III).
3.5. 09.07.2020 на адресу Міністерства культури України скеровано адвокатський запит №111-07 з вимогою надати інформацію щодо направлення до Міністерства культури України для внесення до Реєстру нерухомих пам`яток України облікової документації на щойно виявлену пам`ятку архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
У відповідь на адвокатський запит від 09.07.2020 № 111-07, листом від 27.07.2020 №91 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що станом на 27.07.2020 "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та облікова документація щодо вказаного об`єкту, у встановленому законодавством порядку, до Міністерство культури та інформаційної політики України не надходила.
3.6. 29.07.2020 на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатський запит № 116-07 з вимогою надати інформацію щодо направлення до Міністерства культури та інформаційної політики України облікової документації на щойно виявлену пам`ятку архітектури "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 для внесення до Реєстру нерухомих пам`яток України, а також з вимогою надати належним чином завірену облікову документацію на зазначену щойно виявлену пам`ятку архітектури.
У відповідь на адвокатський запит від 29.07.2020 № 116-07, листом від 06.08.2020 № 02/01-03-25/627/02/01-03-25/14237 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що:
1) "Будинок" ХХ століття, що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190 взятий на державний облік на підставі складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 рік);
2) відповідно до наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 "Про внесення змін до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини" проводиться робота з оформлення документації для занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`яток та об`єктів культурної спадщини Черкаської області, взятих на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України "Про охорону культурної спадщини" та надало копію облікової картки на "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190.
3.7. 10.08.2020 на адресу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації направлено адвокатські запити № 118-08 та № 119-08 з такими вимогами відповідно: надати витяг з "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 р.)", складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР щодо "Будинок ХХ століття", що за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190; надати протокол консультативної ради органу охорони культурної спадщини, що став підставою для внесення відомостей про "Будинок ХХ століття", що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, до наказу Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23.11.2010 № 10/03-21.
У відповідь на адвокатські запити від 10.08.2020 № 118-08 та № 119-08, листами аналогічного змісту від 12.08.2020 № 02/01-03-25/671/02/01-03-25/14660 та від 13.08.2020 №02/01-03-25/672/02/01-03-25/14733 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що "Будинок ХХ століття", що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу "Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)".
3.8. У матеріалах справи відсутні докази письмового повідомлення позивача, як власника Будинку, про включення зазначеного об`єкта архітектури до переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
Відсутні докази наявності короткої історичної довідки, акта технічного стану та матеріалів фотофіксації сучасного стану на щойно виявлений об`єкт архітектури (Будинок), а також не надано пояснень щодо причин відсутності такої документації, обов`язковість наявності яких визначена п. 3 Порядку № 1760.
3.9. Листи Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 та 12.08.2020 містять різні відомості про підстави видачі спірного наказу.
Так, відповідно до листа Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.08.2020 "Будинок ХХ століття", що розташований за адресою: м. Черкаси, бульв. Шевченка, 190, взятий на державний облік на підставі складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 р.).
Разом із тим, у листі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 12.08.2020 зазначено, що названий "Будинок ХХ століття", взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу "Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)".
3.10. Ні позивачу, ні суду не надавався витяг щодо "Будинку ХХ століття" з "Відомостей до складання державного реєстру національного культурного надбання Черкаська область" (1993 р.)", складених Інститутом "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР.
Більш того, у пункті 4 "Дата і № рішень, відповідно до яких об`єкт узято на державний облік та визначено категорію пам`ятки" облікової картки від 15.12.2010 містяться посилання на оскаржуваний наказ, а також на "Відомості до складання державного реєстру національного культурного надбання. Черкаська область" (1993 р.), Інститут "Укрпроектреставрація" Держбуду УРСР".
3.11. Інформація про те, що "Будинок ХХ століття" взято на державний облік на підставі складеного Центром пам`яткознавства НАНУ звіту про науково-дослідну роботу "Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Ільїна)" в обліковій картці відсутня.
3.12. Матеріали справи не містять доказів щодо відповідності Будинку критерію автентичності та іншим критеріям, передбачених Порядком № 1760, а також відсутній протокол, що оформляється за результатами оцінки, де зазначено, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини, обов`язковість складання якого передбачена пунктом 12 Порядку № 1760, а також докази на підтвердження зібрання наукових (вчених) рад, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини, у тому числі, Консультативної ради.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Служба охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації та Заступник керівника Черкаської обласної прокуратури звернулися з касаційними скаргами, у яких просять скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.11.2020, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021. Ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційних скарг вказано, що суди попередніх інстанцій невірно застосували до правовідносин, щодо яких виник спір в цій справі, норми матеріального права - статті 14 Закону №1805-ІІІ, Порядку №1760, а висновки Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права відсутні.
Також вказують про не врахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 03.02.2021 по справі №400/1515/20, від 03.03.2021 по справі №361/5596/17 щодо пропуску строків звернення до суду з урахуванням продовження процесуальних строків у період з 02.04.2020 по 16.07.2020 на строк дії карантину, встановленого КМ України.
4.2. Особи, які подали касаційні скарги, зокрема зазначають, що згідно чинної на час прийняття оскарженого наказу від 23.11.2010 редакції Порядку №1760 предметом його регулювання було визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів пам`яток до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Проте цим Порядком не регулювалося питання про надання об`єкту культурної спадщини статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини та не вимагалось виготовлення на нього облікової документації
4.3. Також, на переконання осіб, які подали касаційну скаргу, станом на 23.11.2010 були відсутні вимоги щодо розгляду документації відносно щойно виявлених об`єктів культурної спадщини консультативно-дорадчими органами, про що помилково зазначили суди попередніх інстанцій. Відтак висновок цих судів про порушення процедури прийняття оскарженого наказу є безпідставним.
4.4. Щодо пропуску строку звернення з цим позовом до суду прокурор та відповідач вказали, що позивач отримав оскаржений наказ 08.10.2019. До суду з позовом звернувся 15.09.2020, тобто, з пропуском встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку для звернення до суду, який сплив 06.08.2020. Відтак такий позов повинен залишатись без розгляду на підставі статті 123 КАС України.
5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити без задоволення касаційні скарги, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2021 року без змін.
5.1. Доводами відзиву вказано те, що суди попередніх інстанцій правильно застосували щодо обставин справи норми статті 14 Закону №1805-ІІІ та Порядку №1760.
Щодо строку звернення до суду позивач вказав, що до суду першої інстанції ним було подано детальний розрахунок відсутності порушення такого строку з огляду на норми Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)". Крім того, позивач вказує про те, що вказані у касаційних скаргах прокурора та відповідача висновки Верховного Суду про застосування норм статті 123 КАС України, які на його переконання не застосовані судами попередніх інстанцій, не є релевантними щодо обставин справи, яка розглядається.
6. Відповідач подав відповідь на відзив на касаційну скаргу, доводи якої відповідають доводам касаційної скарги вказаного учасника справи.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Щодо доводів касаційної скарги про те, що позивач пропустив строк звернення до суду з позовом суд касаційної інстанції зазначає, що Верховним Судом України у постанові від 24.11.2015 по справі №800/259/15 сформовано правову позицію, відступ від якої у встановленому порядку відсутній, суть якої зводиться до того, що за правилами КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Тому суд, отримавши позов, зобов`язаний з`ясувати чи має місце порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів особи. У разі наявності порушення прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулась до адміністративного суду за захистом своїх прав за межами встановлених строків, суд може поновити їх та вирішити спір по суті (задовольнити вимоги) чи залишити заяву без розгляду.
У випадку, коли суб`єктивне право, свободи або інтереси не порушені, а відтак і не підлягають судовому захисту, застосування строків звернення до суду є помилковим. Іншими словами, інститут строків застосовується лише у разі реального порушення суб`єктивних прав, свобод та інтересів особи, що звернулась із позовом.
9. Колегія суддів касаційного суду у зв`язку з цим зазначає, що у справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій прийшли до висновку про порушення оскарженим рішенням позивача його прав та інтересів та ухвалили рішення про задоволення позовних вимог. При цьому відповідач у суді першої інстанції та у суді апеляційної інстанції наполягав на пропуску позивачем встановленого статтею 122 КАС України шестимісячного строку для звернення до суду з позовом.
10. Відтак під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій мали обов`язково вирішити питання про дотримання позивачем строку звернення до суду.
11. З матеріалів справи вбачається, що суд першої інстанції ухвалою від 21.09.2020 залишив позовну заяву без руху. При цьому вказав, що позивач про порушення своїх прав дізнався 08.10.2019, а з позовом до суду звернувся 15.09.2020, тобто з пропуском строку на таке звернення. Заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду та обґрунтування підстав для його поновлення позивачем не надано, як і не подано доказів тому, що строк звернення до суду з позовом не пропущений.
12. На виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху позивачем подано заяву про усунення недоліків від 28.09.2020, у якій позивач просив продовжити строк звернення з адміністративним позовом до суду. Мотивами в обґрунтування такої заяви вказано те, що про порушення строку звернення до суду позивачу стало відомо з дня отримання копії оскарженого наказу 04.11.2019. Проте з врахуванням норм Закону України від 30 березня 2020 року № 540-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" та постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211, якою на всій території України встановлено карантин, цей строк не був пропущений.