ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 460/17126/21
адміністративне провадження № К/990/9978/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Державного підприємства "Дубенське лісове господарство"
до Державної екологічної інспекції Поліського округу
про визнання протиправним та скасування припису
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Поліського округу
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року (ухваленого суддею-доповідачем Дуляницькою С.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді головуючий-суддя Довгої О.І., судді Глушко І.В., судді Запотічного І.І.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Державне підприємство "Дубенське лісове господарство" (далі - позивач, ДП "Дубенський лісгосп") звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Поліського округу (далі - Інспекція, відповідач, скаржник), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати пункт 7 припису № 781 від 26 листопада 2021 року.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що Інспекцією проведено позаплановий захід державного нагляду, за результатами якого зафіксовано факт незаконного видобування корисної копалини місцевого значення: піску будівельного на земельній ділянці з кадастровим номером 5621687400:11:017:0021, що стало підставою для винесення припису №781. Позивач вважає спірний пункт припису протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки при провадженні своєї господарської діяльності не допускав порушення вимог природоохоронного законодавства. Звертає увагу суду, що користування надрами не здійснює і не проводить діяльності з видобування корисних копалин місцевого значення. Крім того, зазначає, що саме ним було виявлено несанкціоноване видобування корисних копалин місцевого значення зі сторони невстановлених осіб, про що повідомлено відповідача у справі, правоохоронні органи та Управління Держгеокадастру у Рівненській області. Також вказує на необґрунтованість та неконкретизованість оскаржуваного пункту припису, оскільки останній містить загальний характер, що суперечить суті та меті припису як розпорядчого документу, що складається за результатами заходу державного нагляду. Встановлений відповідачем термін виконання припису - "постійно" вказує на його декларативність, що не відповідає вимогам закону.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2023 року, позовні вимоги задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в ході офіційного з`ясування всіх обставин у справі не знайшло свого підтвердження вчинення підприємством порушень вимог статей 4, 19, 23, Кодексу України про надра та статті 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII), з огляду на відсутність у справі жодних доказів вчинення протиправних дій ДП "Дубенський лісгосп" по самовільному видобуванню корисних копалин місцевого значення, в тому числі піску будівельного. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що акт позапланового заходу містить лише загальне посилання на порушення вимог природоохоронного законодавства, тобто лише на сам факт порушення права державної власності на надра, водночас не містить жодних посилань на докази (письмові, речові, електронні або інші), що підтверджують наявність порушення вимог законодавства, а також доказів того, що видобування корисних копалин здійснено саме ДП "Дубенський лісгосп". Попри принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі, таких доказів не було здобуто і під час судового розгляду справи.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Державна екологічна інспекція Поліського округу звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
6. В обґрунтування касаційної скарги зазначається, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень Лісового кодексу України (далі - ЛК України), абзаців 1-7 статті 56 Кодексу України про надра, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V-V (далі - Закон № 877- V) та статті 38 Закону № 1264-XII, у зв`язку із чим суди попередніх інстанцій не взяли до уваги відсутність спеціального дозволу на користування надрами, а саме видобування корисної копалини місцевого значення: піску будівельного, та дійшли необґрунтованих висновків про те, що підприємство не здійснює самовільного видобування корисних копалин на території земельної ділянки, призначеної для ведення лісового господарства.
7. Скаржник також наголошує, що суди попередніх інстанцій протиправно не взяли до уваги, що нелегальне видобування корисних копалин призводить до значних економічних збитків та несприятливих екологічних наслідків.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до Суду 20 березня 2023 року.
9.Ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №460/17126/21 витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
10.Ухвалою Верховного Суду від 06 листопада 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 07 листопада 2023 року.
11.Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
12.Від позивача відзиву на касаційну скаргу Інспекції не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження, відповідно до довідки про доставку документа в кабінет Електронного Суду, позивачем отримано 26 липня 2023 року о 18:34.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
13.Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 12 листопада 2021 року Інспекцією складено направлення № 856 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ДП "Дубенський лісгосп". Підставою для проведення позапланового заходу є звернення громадянина ОСОБА_1 від 29 жовтня 2021 року та погодження Державної екологічної інспекції України № 3.1/2198ПГ від 10 листопада 2021 року. Предметом перевірки визначено дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів згідно переліку питань Додатку № 2, Додатку № 3, Додатку № 4, Додатку № 5, Додатку № 6, Додатку № 10 до акта складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, затвердженого Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України 26 листопада 2019 року № 450 (далі - Наказ № 450).
14. З 15 листопада 2021 року по 26 листопада 2021 року Інспекцією проведено позаплановий захід державного нагляду ДП "Дубенський лісгосп" щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
15. За результатами проведеного заходу посадовими особами ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 складено акт № 781 від 26 листопада 2021 року.
16. Як вбачається з додатку 10 до акта, щодо позапланового заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства про використання і охорону надр, позивач здійснює користування ділянкою надр за відсутності спеціального дозволу.
17. До акта долучено опис виявлених порушень вимог законодавства встановлених в ході проведення заходу. Згідно даного опису в діяльності ДП "Дубенський лісгосп" виявлено порушення вимог природоохоронного законодавства, зокрема: порушення вимог статті 82 Водного кодексу України (далі - ВК України), що полягає в недотриманні правил водокористування, а саме: самовільному проведенні гідротехнічних робіт по влаштуванню водойми на земельній ділянці з кадастровим номером 5621687400:11:017:0021 (орієнтовні координати 50ʼ 16ʼ44.3ʼʼN 25ʼ 53ʼ58.5ʼʼE об`ємом); недотримання пункту 6 статті 44, статті 78 ВК України в частині невиконання вимог (обов`язків) щодо експлуатації водогосподарської споруди на річці Замишівка; порушення вимог абзацу 11 статті 35 Закону України "Про охорону земель" - виявлено засмічення земельної ділянки з кадастровим номером 5621687400:11:017:0017 твердими побутовими відходами на площі 3 кв.м., середньою товщиною шару сміття 0,2 м (Любомирське лісництво, квартал 38); засмічення земельної ділянки з кадастровим номером 5621687400:02:007:0002 твердими побутовими відходами на площі 2 кв.м., середньою товщиною шару сміття 0,2 м (Смизьке лісництво, квартал 69); засмічення земельної ділянки з кадастровим номером 5621687400:01:009:0001 твердими побутовими відходами на площі 1 кв.м., середньою товщиною шару сміття 0,2 м (Смизьке лісництво, квартал 71); незабезпечення захисту земель від засмічення при здійсненні господарської діяльності (кадастрові номери 5621687400:11:017:0017, 5621687400:02:007:0002, 5621687400:01:009:0001); недотримання положень статей 4, 19, 23, 24, 56 Кодексу України про надра, статті 38 Закону № 1264-XII, що полягає в порушенні права державної власності на надра, а саме видобуванні корисної копалини місцевого значення: піску будівельного на земельній ділянці з кадастровим номером 5621687400:11:017:0021 (об`ємом 4616 м3).
18. На підставі висновків акта Інспекцією винесено припис № 781 від 26 листопада 2021 року, яким визначено дії, які необхідно виконати суб`єкту господарювання для усунення порушень вимог природоохоронного законодавства та строки їх усунення. Відповідно до спірного пункту 7 припису, зафіксоване порушення права державної власності на надра, а саме факт видобування корисної копалини місцевого значення: піску будівельного на земельній ділянці з кадастровим номером 5621687400:11:017:0021 (об`ємом 4616 м3), яке необхідно усунути в спосіб забезпечення додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами. Встановлено позивачу строк (термін), до спливу (настання) якого необхідно усунути порушення, - постійно.
19. Позивач, вважаючи вказаний пункт припису протиправним, звернувся до суду першої інстанції з позовом про визнання протиправним і скасування останнього.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2023 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є неприйнятними з огляду на таке.
26. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року № 230 затверджено Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Інспекції (далі - Положення № 230).
28. Згідно з пунктом 1 даного Положення № 230 Державна екологічна інспекція відповідної області є територіальним органом Інспекції та їй підпорядковується. Державна екологічна інспекція відповідного округу є міжрегіональним територіальним органом Інспекції та їй підпорядковується.
29. Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Положення № 230 Інспекція проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування).
30. Згідно пунктом 3 Положення про Державну екологічну інспекцію Поліського округу, затвердженого наказом голови Інспекції від 01 червня 2021 року № 252, основними завданнями інспекції є реалізація повноважень Інспекції в межах Житомирської та Рівненської областей.
31. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) закріплені положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V-V (далі - Закон № 877-V).
32. Положеннями статті 1 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
33. У частині першій статті 8 указаного Закону наведені повноваження органу державного нагляду (контролю), згідно з якою орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю), має право:
- вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства;
- вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю);
- відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;
- надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків;
- накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом.
34. Зі змісту статті 7 Закону № 877-V убачається, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається суб`єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
35. Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
36. Відповідно до частини дев`ятої статті 4 Закону № 877- V невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.
37. Стосовно доводів касаційної скарги про те, що пункт 7 оскаржуваного припису № 781 від 26 листопада 2021 року винесений відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, а рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням, зокрема, статті 56 Кодексу України про надра, норм Закону № 877-V та статті 38 Закону № 1264-XII, колегія суддів зазначає наступне.
38. Оскаржуваним пунктом 7 Припису № 781 від 26 листопада 2021 року Інспекцією зафіксоване порушення права державної власності на надра, а саме встановлено факт видобування корисної копалини місцевого значення: піску будівельного на земельній ділянці з кадастровим номером 5621687400:11:017:0021 (об`ємом 4616 м3). Вказаним пунктом Припису № 781 Інспекцією заявлена вимога усунути порушення статей 4, 19, 23, 24, 56 Кодексу України про надра та статті 38 Закону № 1264-XII в спосіб забезпечення додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами, а також встановлено позивачу строк (термін) до спливу (настання) якого необхідно усунути порушення - постійно.