П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
Справа № 9901/96/21
Провадження № 11-280заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кишакевича Л. Ю., Лобойка Л. М., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання Зейфман І. М.,
представника позивача - Лещенка О. В.,
представника відповідача - Пантюхової Л. Р.,
представника третьої особи - Гребінника Ю. Л.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Конституційного Суду України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині
за апеляційною скаргою Президента України Зеленського Володимира Олександровича на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року (судді Коваленко Н. В., Стародуб О. П., Кравчук В. М., Єзеров А. А., Чиркін С. М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Конституційного Суду України (далі - третя особа), у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 27 березня 2021 року № 124/2021 "Про деякі питання забезпечення національної безпеки України" в частині скасування Указу Президента України від 14 травня 2013 року № 256 "Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України" (далі - Указ № 124/2021, оскаржуваний Указ).
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що чинне законодавство України не надає відповідачеві права скасовувати прийняті ним акти індивідуальної дії. При цьому позивач стверджує, що скасування акта індивідуальної дії про призначення особи на посаду судді після його реалізації та вичерпання своєї дії порушує стабільність публічно-правових відносин та принцип правової визначеності.
3. Незаконність і протиправність оскаржуваного Указу, на переконання позивача, підтверджується також і тим, що у спеціальному Законі України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (далі - Закон № 2136-VIII) не визначено порядку і повноважень Президента України щодо скасування виданого ним як суб`єктом владних повноважень власного акта індивідуальної дії.
4. Позивач також звертає увагу на те, що Закон України від 21 червня 2018 року № 2469-VIII "Про національну безпеку України" (далі - Закон № 2469-VIII) не передбачає ані повноважень, ані права Президента України на скасування указу про призначення судді Конституційного Суду України, а сам по собі юридичний факт призначення позивача суддею Конституційного Суду України ОСОБА_2 у 2013 році не є загрозою для національної безпеки чи оборони України або ж законодавчою підставою для скасування рішення про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 14 липня 2021 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував оскаржуваний Указ у частині.
6. Це судове рішення умотивовано тим, що Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово вказував на те, що Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це встановлено статтею 19 Основного Закону України. Повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом. При цьому реалізація повноважень Президента України стосовно формування складу Конституційного Суду України здійснюється виключно шляхом видання указів про призначення суддів Конституційного Суду України. Іншого способу реалізації Президентом України конституційних повноважень, пов`язаних з формуванням Конституційного Суду України, у тому числі й шляхом скасування раніше виданих актів з кадрових питань (у цьому випадку стосовно призначення судді Конституційного Суду України на цю посаду), Основним Законом України не передбачено.
7. Суд першої інстанції критично оцінив доводи сторони відповідача щодо наявності у Президента України повноважень скасовувати раніше видані главою держави укази про призначення суддів Конституційного Суду України на підставі норм частини другої статті 102, пунктів 1, 17 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України, у зв`язку із чим наголосив на тому, що передбачені в пункті 1 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України щодо забезпечення національної безпеки повинні реалізовуватися у межах правового порядку, запровадженого статтею 19 Основного Закону України, тобто лише на підставі й у межах Конституції та законів України. Вчинення ж суб`єктом владних повноважень дій у межах компетенції, але в не передбачені законом спосіб та формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, протиправними.
8. Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний Указ, яким скасовано раніше виданий акт глави держави про призначення особи суддею Конституційного Суду України, видано Президентом України поза межами повноважень, визначених Конституцією та законами України.
9. Крім того, суд першої інстанції звернув увагу, що наявні у справі докази засвідчують, що Указ Президента України від 14 травня 2013 року № 256/2013 "Про призначення ОСОБА_1 суддею Конституційного Суду України" (далі - Указ № 256) фактично реалізований і вичерпав свою дію фактом його виконання у зв`язку з прийняттям ОСОБА_1 присяги та вступом на цю посаду з 15 травня 2013 року. При цьому вказаний Указ, за висновком суду першої інстанції, є актом індивідуальної дії, не має нормативного характеру, вичерпав свою дію фактом його виконання, і на його підставі виникли правовідносини щодо проходження публічної служби ОСОБА_1 на посаді судді Конституційного Суду України. Скасування цього Указу після його видання та реалізації також порушує гарантії стабільності суспільних відносин.
10. Суд першої інстанції відхилив посилання сторони відповідача на Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020 та низку інших рішень Конституційного Суду України з огляду на їх нерелевантність до спірних правовідносин.
11. Не вдаючись до аналізу наведених в оскаржуваному Указі мотивів його видання, суд першої інстанції наголосив, що видання Президентом України акта про скасування указу щодо призначення особи на посаду судді Конституційного Суду України є порушенням встановлених Конституцією та законами України гарантій незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України, якого не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв`язку з ухваленням Судом рішень та надання ним висновків, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку.
12. У підсумку суд першої інстанції виснував, що оскаржуваний Указ видано відповідачем поза межами повноважень, отже, цей Указ не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), порушує права та інтереси позивача у правовідносинах щодо проходження ним публічної служби, у зв`язку з чим його слід визнати протиправним та скасувати, а позов задовольнити.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
13. Представник Президента України Пантюхова Л. Р. подала апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
14. На обґрунтування апеляційної скарги представник Президента України зазначає, що суд першої інстанції неповно з`ясував всі обставини, які мають значення для справи, що призвело до помилкового висновку про те, що оскаржуваний Указ регламентує відносини щодо формування складу Конституційного Суду України.
15. Так, представник відповідача переконує, що метою видання оскаржуваного Указу було забезпечення національної безпеки України, а не врегулювання питання формування складу Конституційного Суду України, а підставами - наявність інформації про загрозу державній незалежності та національній безпеці України, викладеної у листі Служби безпеки України від 26 березня 2021 року № 99/147, якому суд першої інстанції не надав оцінки.
16. Поряд із цим представник Президента України зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права - застосував приписи Закону № 2136-VIII, що регулюють питання припинення повноважень судді та призначення суддів на посаду, помилково, на переконання скаржника, пов`язавши видання відповідачем оскаржуваного Указу з реалізацією його повноважень щодо формування складу Конституційного Суду України, та не застосував приписи статей 5, 13 Закону № 2469-VIII, що визначають повноваження Президента України у сферах національної безпеки і оборони.
17. Покликаючись на Рішення Конституційного Суду Українивід 28 серпня 2020 року № 9-р/2020, а також ухвалу Верховного Суду від 12 квітня 2018 року, якою було закрито провадження у справі № 9901/17/17, та постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № П/800/120/14, представник відповідачадоводить, що, висновуючи про видання відповідачем оскаржуваного Указу поза межами повноважень, суд першої інстанції фактично перебрав на себе повноваження Конституційного Суду України.
18. Насамкінець представник відповідача наполягає, що суб`єкт призначення судді Конституційного Суду України має право застосувати до призначеного ним судді заходи політичної відповідальності в разі встановлення цим суб`єктом призначення ознак невідповідності поведінки такого судді високим вимогам, які пред`являються суспільством до судді Конституційного Суду України.
Рух апеляційної скарги
19. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою відповідача на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року.
20. Ухвалою від 7 жовтня 2021 року справу призначено до розгляду в судовому засіданні.
21. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 липня 2023 року справу № 9901/96/21 (провадження № 11- 280заі21) призначено судді-доповідачеві Желєзному І. В.
22. Представник позивач у судовому засіданні суду апеляційної інстанції просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.
23. Представник відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.
Позиція інших учасників справищодо апеляційної скарги відповідача
24. Представник позивача у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити в її задоволенні та залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року без змін, оскільки суд першої інстанції повно з`ясував усі обставини в цій справі та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
25. Так, представник позивача наполягає на тому, що жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено повноваження Президента України щодо скасування указу про призначення судді Конституційного Суду України на посаду, зокрема і Законом № 2469-VIII, на який посилається у касаційній скарзі представник відповідача.
26. Представник позивача не заперечує наявності у Президента України повноважень щодо видання указів з тих питань, які вирішуються ним, однак переконує, що такі укази повинні видаватися в межах та спосіб, що передбачені чинним законодавством та Конституцією України. Тому представник позивача уважає, що лист Служби безпеки України, про неврахування якого судом першої інстанції зазначає в апеляційній скарзі представник відповідача, не може бути підставою для видання Президентом України указу про скасування указу про призначення судді Конституційного Суду України на посаду.
27. Заперечуючи проти доводів апеляційної скарги щодо перебирання судом першої інстанції на себе функцій Конституційного Суду України, представник позивача наполягає, що оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії (рішенням суб`єкта владних повноважень у сфері публічної служби). При цьому процедура оскарження актів індивідуальної дії, зокрема, указів Президента України у сфері публічної служби, врегульована КАС України. Водночас позивач не є суб`єктом права на конституційне подання, конституційне звернення чи конституційну скаргу і не ставив питання щодо його неконституційності, натомість просив суд скасувати оскаржуваний Указ саме з підстав незаконності.
Установлені судом першої інстанції обставини справи
28. Указом № 256 ОСОБА_1 призначено суддею Конституційного Суду України.
29. 15 травня 2013 року ОСОБА_1 склав присягу та відповідно до розпорядження Голови цього Суду вважається таким, що вступив на цю посаду з указаної дати.
30. Відповідно до витягу із протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України від 17 вересня 2019 року Головою Конституційного Суду України обрано суддю цього Суду ОСОБА_1.
31. Згідно з розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 18 вересня 2019 року № 54/1/2019-к/тр з 18 вересня 2019 року ОСОБА_1 приступив до виконання своїх службових обов`язків.
32. Оскаржуваним Указом, який набрав чинності з дня його опублікування, скасовано, зокрема, Указ № 256.
33. Відповідно до змісту оскаржуваного Указу цей акт глава держави видав з метою гарантування додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечення державної незалежності і національної безпеки, керуючись національними інтересами України, а також беручи до уваги заяву Верховної Ради України у зв`язку із сьомою річницею початку Євромайдану та подій Революції Гідності, затверджену Постановою Верховної Ради України від 17 лютого 2021 року № 1240-ІХ, та зважаючи на те, що окремі судді Конституційного Суду України, призначені ОСОБА_2, продовжуючи виконувати свої повноваження, створюють загрозу державній незалежності та національній безпеці України, що, на переконання відповідача, порушує Конституцію України, права і свободи людини і громадянина.
34. Як правове обґрунтування для видання оскаржуваного Указу в його тексті наявні посилання на частину другу статті 102, пункти 1, 17 частини першої, частину третю статті 106 Конституції України, статті 3, 13 Закону № 2469-VIII.
35. Вважаючи оскаржуваний Указ незаконним і таким, що порушує право на проходження публічної служби, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
36. Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
37. Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п`ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.
38. У цій справі ОСОБА_1 оскаржує Указ Президента України, яким скасовано Указ Президента України про його призначення на посаду судді Конституційного Суду України, покликаючись на відсутність, на його думку, у Президента України повноважень скасовувати власні акти індивідуальної дії. Водночас позивач акцентує увагу на тому, що оскаржуваним актом порушено його право на проходження публічної служби.
39. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, насамперед потрібно відреагувати на доводи скаржника про те, що на спір у цій справі не поширюється юрисдикція адміністративних судів, оскільки оскаржуваний Указ, як уважає скаржник, не може піддаватися судовому контролю, а може бути предметом перевірки на відповідність Конституції України.
40. Так, особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України, правила якої згідно з положеннями пункту 1 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.
41. Для розгляду спорів щодо законності виданих Президентом України актів за правилами адміністративного судочинства, з-поміж іншого, суду належить з`ясувати і вирішити, чи Президент України, коли реалізовував надані йому Конституцією та законами України повноваження видавати укази та розпорядження, чинити дії чи утримуватися від них, здійснював, крім спеціально обумовлених, публічно-владні управлінські функції, чи функціонував відповідно до ціннісних моделей (конструктів) поведінки (відносин), виражених (відображених) у законах, підзаконних нормативно-юридичних актах та інших джерелах об`єктивного юридичного права, чи його діяльність узгоджувалася із загальними принципами права.
42. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
43. Як постулює частина третя статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
44. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
45. За правилами частин першої та другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
46. Так, пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
47. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
48. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
49. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України констатував, що за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України (незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер) як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. При цьому виокремив, що такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.
50. Водночас варто наголосити, що предметна юрисдикційність спору визначається через з`ясування суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
51. Аналіз змісту, суті та спрямованості заявлених позовних вимог дає підстави вважати, що позивачем перед судом поставлено питання саме законності оскаржуваного Указу. Виходячи зі змісту, правової природи, видових ознак і предмета регулювання позивач відносить цей акт до ненормативного (індивідуального) акта. Він наполягає, що через цей акт відбулося втручання в його суб`єктивне право доступу до публічної служби. При цьому як під час розгляду цієї справи судом першої інстанції, так і у відзиві на апеляційну скаргу сторона позивача наполягає на необхідності скасування оскаржуваного Указу з підстав його незаконності та не порушує питання його неконституційності.
52. Та обставина, що укази Президента України, які відповідають ознакам акта індивідуальної дії, можуть бути об`єктом судового конституційного контролю у випадках їх оскарження з підстав їх неконституційності чи порушення конституційної процедури у процесі їх прийняття автоматично не виключає цих указів із-під судового контролю в адміністративному судочинстві в усіх інших випадках.