ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №140/659/20
адміністративне провадження № К/9901/4855/21
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №140/659/20
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року (суд у складі головуючого судді Сороки Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Шинкар Т.І., суддів Онишкевича Т.В., Шевчук С.М.) у справі №140/659/20
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз"" (далі по тексту - позивач, АТ "Волиньгаз" звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - відповідач, НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2976 "Про накладення штрафу на AT "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що правомірно не допустив відповідача для проведення перевірки за відсутності на момент перевірки затвердженої та оприлюдненої відповідачем на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта перевірки з переліком питань залежно від ступеня ризику.
Позивач вважає безпідставними висновки відповідача про порушення товариством пункту 2.1 Ліцензійних умов у зв`язку із невиконанням вимог статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Також вказує, що у даному випадку відповідач склав акт перевірки за відсутності факту проведення такої перевірки та порушив встановлений Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" порядок оформлення недопуску до проведення перевірки, керуючись Порядком №428, який не узгоджується із наведеним Законом, тим самим діяв не у спосіб, визначений законом.
Крім того, на думку позивача, НКРЕКП застосувала штрафну санкцію, не передбачену законом, оскільки відмова від допуску службової особи до проведення перевірки за відсутності для такої відмови законних підстав у зазначеному переліку відсутня та не пов`язана із порушенням ліцензійних умов у певній сфері господарської діяльності. Разом з тим, штрафна санкція застосована до товариства саме за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності, що у даному випадку є безпідставним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року №2976 "Про накладення штрафу на АТ "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в розмірі 850 000 грн.".
Суди попередніх інстанцій виходили з того, що право ліцензіата не допускати членів комісії з перевірки до її здійснення якщо НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, ґрунтується на нормах Закону №877-V.
Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що порушення вимоги стосовно допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) не є порушенням ліцензійних умов, тому відсутні підстави для накладення на АТ "Волиньгаз" штрафу за порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов за фактом недопуску до проведення позапланової перевірки, яка фактично не відбулася.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погодившись з судовими рішеннями, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року по справі №140/659/20, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог АТ "Волиньгаз" повністю.
У скарзі посилається на те, що у постанові від 28 жовтня 2020 року по справі №460/1042/19 Верховний Суд дійшов висновку про правомірність застосування НКРЕКП додатку №18 (який визначає форму акта позапланової перевірки) порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики а комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 при здійсненні регулятором заходів державного нагляду (контролю).
Підставою для здійснення перевірок були звернення споживачів про порушення Ліцензійних умов. НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акта перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 (далі - Порядок №428), яка є уніфікованою формою та відповідає Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 (далі - Методика №342). Вважає, що невідповідність акта перевірки, який є додатком до Порядку №428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки.
Скаржник вказує, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність здійснюється з дотриманням, зокрема, інших нормативно-правових актів. Порушення позивачем вимог статті 11 Закону №877-V є порушенням Ліцензійних умов.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 лютого 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Шарапи В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою НКРЕКП на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року у справі №140/659/20.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 грудня 2021 року №2261/0/78-21, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 грудня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Мороз Л.Л., суддів Бучик А.Ю., Рибачука А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2022 року прийнято до провадження справу №140/659/20 за позовом АТ "Волиньгаз" до НКРЕКП про визнання протиправною та скасування постанови.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року №926/0/78-23, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_1, яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
5. Верховний суд ухвалою від 16 жовтня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 17 жовтня 2023 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. АТ "Волиньгаз" зареєстроване як юридична особа 04 січня 1992 року; основний вид економічної діяльності - розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (Код видів економічної діяльності (КВЕД) 35.22), що стверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань від 14 травня 2019 року. Товариство має ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, видану згідно з постановою НКРЕКП від 19 червня 2017 року №813 (зі змінами).
Постановою НКРЕКП від 26 березня 2019 року №425, прийнятою на підставі звернень побутових споживачів щодо застосування до останніх АТ "Волиньгаз" коефіцієнта приведення до стандартних умов, визначено здійснити позапланову перевірку, зокрема, ПАТ "Волиньгаз".
На виконання постанови НКРЕКП від 26 березня 2019 року №425 працівникам сектору НКРЕКП у Волинській області видано посвідчення від 20 листопада 2019 року №463 на проведення позапланової виїзної перевірки АТ "Волиньгаз" у строк з 10 по 12 грудня 2019 року.
10 грудня 2019 року о 10:00 комісія з проведення перевірки, визначена у посвідченні від 20 листопада 2019 року №463, прибула за місцезнаходженням ліцензіата (місто Луцьк, вулиця Івана Франка, 12) та повідомила посадову особу - голову правління AT "Волиньгаз" Коротю М.І. про намір розпочати проведення позапланової перевірки, одночасно вручено службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
Голова правління AT "Волиньгаз" Коротя М. І. повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової виїзної перевірки Товариства, відмовився від отримання копії Посвідчення №463 та запиту комісії щодо надання інформації у рамках проведення позапланової виїзної перевірки від 09 грудня 2019 року №35-17/320, а також надав комісії з проведення перевірки лист AT "Волиньгаз" від 10 грудня 2019 року №430007-Сл-4593-1219, у якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) у проведенні позапланової виїзної перевірки, зокрема, на підставі норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Комісія з проведення перевірки протягом терміну, визначеного у посвідченні №463, а саме, у другий день перевірки - 11 грудня 2019 року, прибула за місцезнаходженням Ліцензіата та пред`явила посадовій особі AT "Волиньгаз" - директору з капітального будівництва АТ "Волиньгаз", виконуючому обов`язки Голови правління AT "Волиньгаз" з 11 грудня 2019 року, відповідно до наказу від 09 грудня 2019 року №314 "Про тимчасове виконання обов`язків Голови правління" посвідчення №463 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо дотримання AT "Волиньгаз" вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
Виконуючий обов`язки Голови правління AT "Волиньгаз" в усній формі підтвердив Комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT "Волиньгаз", зазначену у листі AT "Волиньгаз" від 10 грудня 2019 року №430007-Сл-4593-1219.
Факти відмови AT "Волиньгаз" у проведенні позапланової перевірки фіксувались комісією з проведення перевірки шляхом складання актів про відмову AT "Волиньгаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10 грудня 2019 року та від 11 грудня 2019 року.
Акти про відмову від 10 грудня 2019 року та від 11 грудня 2019 року посадові особи АТ "Волиньгаз" відмовились отримувати та підписувати.
В останній день перевірки 12 грудня 2019 року комісії також відмовлено у проведенні позапланової перевірки.
Акти про відмову у проведенні позапланових перевірок в день складання направлялись на адресу Ліцензіата рекомендованими поштовими відправленнями.
12 грудня 2019 року комісією з проведення перевірки оформлено акт №456, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі - акт перевірки).
Актом перевірки зафіксовано обставини, за яких АТ "Волиньгаз" 10 та 11 грудня 2019 року відмовило у проведенні перевірки, та причини такої відмови. Встановлено порушенням позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
16 грудня 2019 року о 15:13 на веб-сайті НКРЕКП опубліковане повідомлення про засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання 20 грудня 2019 року, до переліку питань порядку денного якого включено питання "Про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ "Волиньгаз". Крім того, на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено підготовлене сектором НКРЕКП у Волинській області обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на АТ "Волиньгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" та проект постанови.
Листом від 17 грудня 2019 року №1264/26.1/6-19 НКРЕКП надіслала товариству запрошення на засідання у формі відкритого слухання, на якому 20 грудня 2019 року розглядатимуться питання і стосовно АТ "Волиньгаз".
18 грудня 2019 року позивач надіслав письмові зауваження щодо результатів перевірки, викладених в акті від 12 грудня 2019 року №456, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), який товариство отримало 17 грудня 2019 року.
Також, АТ "Волиньгаз" надіслало відповідачу зауваження та обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на АТ "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу". Зазначалось, що акт перевірки позивач отримав 17 грудня 2019 року, а засідання НКРЕКП призначено на 20 грудня 2019 року, що позбавило товариство визначених Регламентом НКРЕП строків (протягом п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки) для подання зауважень та пропозицій.
20 грудня на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання на підставі акта від 12 грудня 2019 року №456 прийнято постанову №2976 "Про накладення штрафу на АТ "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" на АТ "Волиньгаз" за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.
Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII) визначено правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Частиною першою статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою-третьою статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку №428).