ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 вересня 2023 року
м. Київ
справа №520/7527/19
адміністративне провадження № К/9901/18128/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 (головуючий суддя: Тітов О.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 (головуючий суддя: Донець Л.О., судді: Бенедик А.П., Гуцал М.І.) у справі № 520/7527/19 за позовом Акціонерного товариства "Харківміськгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України про скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року Акціонерне товариство "Харківміськгаз" (далі - АТ "Харківміськгаз" або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), третя особа: Державна регуляторна служба України (далі - ДРС України), в якому просило скасувати постанову відповідача від 25.06.2019 №1238 про накладення штрафу на позивача за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 21.11.2019 позов задовольнив.
3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 16.03.2020 змінив рішення суду першої інстанції в частині мотивів задоволення позову.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
5. Ухвалою Верховного Суду від 18.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
6. Ухвалою Верховного Суду від 19.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, АТ "Харківміськгаз" є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу (код КВЕД 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (основний)).
8. Так, повідомленням про проведення заходу державного контролю від 27.05.2019 №548/19 відповідач повідомив АТ "Харківміськгаз" про проведення планової виїзної перевірки щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, яка передбачена Планом здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584, строк проведення перевірки з 14.06.2019 по 01.07.2019.
9. 07.06.2019 позивач листом №611007-Сл-6402-0619 повідомив відповідача про відсутність підстав для проведення планової виїзної перевірки, оскільки станом на 10.06.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб - сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
10. Згодом на підставі постанови НКРЕКП від 05.03.2019 № 306 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІІ кварталі 2019 року" та посвідчення на перевірку від 17.05.2019 № 217 у період з 14.06.2019 по 01.07.2019, перевіряючі 14.06.2019 прибули до АТ "Харківміськгаз" для проведення планової виїзної перевірку щодо дотримання ліцензіатом Ліцензійних умов за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018.
11. Проте АТ "Харківміськгаз" не допустило представників НКРЕКП до проведення перевірки 14.06.2019.
12. Однак 14.06.2019 посадовими особами відповідача було складено акт № 216 щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Цим актом зафіксовано порушення АТ "Харківміськгаз" пункту 2.1 глави Ліцензійних умов з розділу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
13. Далі, АТ "Харківміськгаз" ознайомилось на офіційному веб-сайті НКРЕКП з питаннями порядку денного засідання НКРЕКП, яке призначене на 25.06.2019.
14. Також, на веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" (надалі - Обґрунтування).
15. Зі змісту зазначених обґрунтувань вбачається, що Регулятор вважає, що АТ "Харківміськгаз" порушено пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку планової виїзної перевірки. Регулятор зазначив, що планова виїзна перевірка АТ "Харківміськгаз" щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності передбачена Планом здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584, строк проведення перевірки з 14.06.2019по 01.07.2019. При цьому, посилається на постанову НКРЕКП № 428 від 14.08.2018 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (далі - Порядок контролю), вважаючи що дії по проведенню планової виїзної перевірки АТ "Харківміськгаз" є правомірними та такими, що відповідають вимогам діючого законодавства України.
16. В свою чергу, АТ "Харківміськгаз" 24.06.2019 направило зауваження від 20.06.2019 на обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
17. Втім 25.06.2019 відповідачем винесено постанову № 1238 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою на позивача відповідно до статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
18. Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
19. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що ним правомірно було не допущено посадових осіб НКРЕКП до проведення планової виїзної перевірки, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта перевірки у порядку, встановленому Законом № 877-V, в якому передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Крім того, НКРЕКП застосувало штрафну санкцію, що не передбачена законом, порушивши порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. Вважає, що за відсутності факту проведення перевірки, перевіряючі не мала законних підстав складати акт про проведення перевірки. В такому випадку, за твердженнями позивача, відповідач повинен був скласти окремий акт. Також за позицією позивача, відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі по тексту - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону № 877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання.
20. Відповідач позов не визнав. Стверджує, що за результатами проведення планового заходу складено акт щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 14.06.2019 №216. Вказує про те, що 25.06.2019 за результатами розгляду акта №216 на засіданні Регулятора, яке проведено у формі відкритого слухання, прийнято постанову № 1238 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу". Таким чином, оскаржувана постанова № 1238 прийнята НКРЕКП в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України, а тому підстави для її скасування відсутні. Просить суд в задоволенні позовних вимог відмовити.
21. Третя особа також надала пояснення у справі, в яких зазначила, що 22.04.2019 ДРС оприлюднила уточнену позицію щодо наявності повноважень у органів державного нагляду (контролю) на проведення заходів державного нагляду (контролю) і права суб`єктів господарювання не допускати їх до проведення цих заходів за відсутності затверджених уніфікованих форм актів. На думку ДРС, оскаржувана постанова фактично винесена за порушення вимог статті 11 Закону № 877-V, а саме: обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умовами дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Водночас Закон № 877-V є спеціальним законом, який встановлює порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та повноваження органів державного нагляду (контролю) під час його здійснення. Проте, оскільки посадовими особами НКРЕКП, в даному випадку, не було дотримано встановлений Законом № 877-V порядок здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань в залежності від ступеню ризику, АТ "Харківміськгаз" обґрунтовано використало своє право, надане статтею 10 № 877-V, щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.
22. До суду від позивача надійшла відповідь на відзив. Позивач вважає доводи відповідача, викладені у відзиві, безпідставними та необґрунтованими, а тому просить позов задовольнити у повному обсязі.
23. Від відповідача також надійшли заперечення на відповідь на відзив від 03.10.2019, зі змісту яких вбачається, що оскаржувана постанова прийнята у межах та у спосіб визначений законодавством України та з дотриманням балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, а також основних принципів діяльності Регулятора - законності, справедливості та недопущення дискримінації.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач за відсутності факту проведення перевірки склав акт перевірки, чим порушив встановлений законом порядок. Крім цього, за висновками місцевого суду, відповідачем не дотриманий встановлений законом порядок здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику.
25. Апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову, проте з інших мотивів. Так, за висновками апеляційного суду, оформлення відповідачем результатів перевірки, з одночасним фіксуванням факту відмови ліцензіата у допуску перевіряючих до перевірки, у формі акту відповідає положенням Порядку №428 у зв`язку з чим висновки суду першої інстанції в цій частині визнав помилковими.
26. Одночасно апеляційний суд погодився із мотивами суду першої інстанції, що оскаржувана постанова винесена з порушенням вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, оскільки відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта дає право суб`єкту господарювання повноважень не допускати контролюючий орган до проведення перевірки.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
27. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник посилається на помилковість висновків судів з приводу того, що правомірною підставою для недопуску була відсутність уніфікованої форми акта перевірки, оскільки вважає, що вимоги Закону № 877-V (враховуючи пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності") щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються.
28. Виконуючи вимоги Законів № 1540-VIII, № 877-V та № 222-VIII 14.06.2018 на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 428 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (далі - Порядок № 428).
29. Скаржник вважає, що питання щодо належності форми акту перевірки, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 до уніфікованих, з урахуванням положень статей 6, 124,129-1 Конституції України та статей 1, 2, 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", може бути вирішене виключно у порядку судочинства - судовим рішенням або актом законодавства України. Станом на сьогодні, нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, які б визначали не відповідність акту перевірки, затвердженого Порядком № 428, вимогам встановленим у постанові Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
30. Також скаржник зазначив, що ДРС України не має права визначати відповідність уніфікованого акта перевірки до Методики № 342, оскільки такі повноваження не передбачено Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Уряду від 24.12.2014 № 724.
31. Зазначив, що така позиція узгоджується із судовою практикою (рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.12.2019 у справі № 640/20494/19, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020, щодо оскарження АТ "Оператор газорозподільної системи "Сумигаз" постанови НКРЕКП, яка також була прийнята у зв`язку із недопуском ліцензіатом перевіряючих до перевірки).
32. Третя особа (ДРС України) подала відзив на касаційну скаргу, у якому покликається на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в котрій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення нагляду (контролю).
33. Позивач також подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення. Вважає, що у разі якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення перевірки.
34. Додатково від позивача надійшли пояснення, в яких останній просив врахувати правовий висновок Верховного Суду, сформований у справі № 640/20494/19, на яку посилався скаржник у касаційні скарзі.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
36. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
37. У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або Регулятор), правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон 1540-VIII).
38. Згідно із статтею 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
39. Частинами першою - третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.