ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2023 року
м. Київ
справа № 826/19820/15
провадження № К/9901/34755/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Кабінету Міністрів України, третя особа - ОСОБА_3, про визнання бездіяльності протиправною, визнання незаконними та нечинними постанов, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2020 року (у складі головуючого судді Аблова Є.В., суддів Погрібніченка І.М., Шулежка В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2020 року (у складі колегії суддів: головуючого судді Кобаля М.І., суддів Бужак Н.П., Костюк Л.О.) у справі №826/19820/15,
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - позивач 1, Олійник Д.В.) та ОСОБА_2 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач 1, НКРЕКП) та Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач 2, КМУ), в якому просили:
визнати протиправною бездіяльність КМУ та НКРЕКП у зв`язку з недотриманням під час прийняття постанови НКРЕКП №970 від 31 березня 2015 року та №1171 від 31 березня 2015 року встановленого пунктом 7 частини першої статті 30 Закону України "Про житлово - комунальні послуги" такого принципу державного регулювання цін/тарифів, як випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово - комунальні послуги;
визнати незаконними і нечинними з моменту прийняття постанову НКРЕКП "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) ПАТ "Акціонерна компанія "Київводоканал" від 31 березня 2015 року №970 та підпункти 94 і 95 пункту 1 постанови НКРЕКП "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг" від 31 березня 2015 року №1171.
2. В обґрунтування позову позивачі зазначали, що Укази Президента України щодо утворення НКРЕКП і положення про його діяльність є неконституційними і незаконними, оскільки видані поза межами повноважень Президента України і на підставі законодавчого акту, положення якого щодо відповідних повноважень Президента України визнані неконституційними у справі про національні комісії природних монополій. Отже, на їх думку, НКРЕКП є неконституційно та незаконно утвореним органом. Також, позивачі зазначали, що чинним законодавством не передбачено повноважень НКРЕКП на установлення тарифів на послуги централізованого опалення і гарячого водопостачання. Крім того, на думку позивача, при прийнятті положень оспорюваної постанови не було дотримано принципу державного регулювання цін/тарифів, як випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово - комунальні послуги, до яких віднесені централізоване опалення, гаряче водопостачання, холодне водопостачання та водовідведення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що НКРЕКП при прийняті оскаржуваних постанов № 970 та № 1171, діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з яких ці повноваження їй надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). В іншій частині позовних вимог судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не встановлено факт порушення прав, свобод чи інтересів позивачів з боку відповідачів, а тому воно не може бути захищено (поновлено) судом; відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.
5. Суди попередніх інстанцій із посиланням на постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року в справі № 826/16994/15 та Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року в справі № 826/15733/15 зазначали, що НКРЕКП, як національна Комісія регулювання природних монополій, що утворена та функціонує відповідно до Закону України "Про природні монополії" наділена повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП та встановленням роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення.
6. Із посиланням на правову позицію, викладену Верховним Судом у постанові від 21 грудня 2019 року в справі №826/9907/15, суди попередніх інстанцій вважали необґрунтованими доводи позивачів стосовно того, що НКРЕКП є неповноважним органом, у зв`язку з тим, що її утворено указом Президента України з посиланням, зокрема, на статтю 11 Закону України "Про природні монополії", яка визнана Конституційним Судом України неконституційною, оскільки указ Президента України від 27 серпня 2014 року № 694/2014 прийнято, у тому числі на підставі статті 11 Закону України "Про природні монополії", у редакції Закону від 07 жовтня 2010 року №2592-VI, прийнятого з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 08 липня 2008 року № 14-рп/2008.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
7. Не погоджуючись із прийнятими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу та рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2020 року з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2020 року, і прийняти постанову про направлення справи на новий розгляд.
8. Підставами касаційного оскарження судових рішень у даній справі, на підставі яких відкрито дане касаційне провадження, скаржник зазначає:
пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме застосування судами попередніх інстанцій норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі №826/25373/15;
пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує про необхідність відступлення від висновку, викладеного в постанові Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі №826/9907/15 щодо застосування статті 11 Закону України "Про природні монополії". Зокрема, позивач посилається на те, що втрата чинності Закону України №2592-VI від 07 жовтня 2010 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із Конституцією України" і застосування таким чином редакції статті 11 Закону України "Про природні монополії", що втратила чинність, є підставою для відступлення від зазначеного правового висновку;
пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема стосовно ознак неконституційності та незаконності утворення НКРЕКП. Позивач зауважує, що в даній справі правильність застосування статті 11 Закону України "Про природні монополії" щодо законності утворення НКРЕКП підлягає дослідженню через приписи статті 19 Конституції України, частини другої статті 7 та частини другої статті 9 КАС України. Крім цього ОСОБА_1 зазначає, що правовий висновок Верховного Суду щодо питання застосування відповідних норм права у Законі України "Про житлово-комунальні послуги" та у Законі України "Про Кабінет Міністрів України" та їх співвідношення у подібних правовідносинах відсутній.
9. Скаржник додатково зауважує про безпідставні посилання в оскаржуваних судових рішеннях на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.03.2019 в справі № 826/16994/15 та Верховного Суду від 07.10.2019 в справі № 826/15733/15, оскільки зазначені справи мають різні спірні правовідносини та обставини.
10. Позивач зауважує, що не неконституційність, а саме незаконність утворення НКРЕКП є підставою позову в даній справі, та оскільки утворення Президентом України так званих "національних комісій" не передбачено чинною з 13.03.2014 редакцією статті 11 закону № 1682-ІІІ (в силу рішення Конституційного Суду України № 14-рп/2008 від 08.07.2008, ухвали Конституційного Суду України № 7-уп/2018 від 19.09.2018), то не відповідають дійсним обставинам справи й висновки оскаржуваних рішень про видання Указів Президента України №694/2014 від 27.08.2014, № 715/2014 від 10.09.2014 на виконання як Закону № 1682-ІІІ, так і Закону № 2479-VI; ці укази, як встановлено судом, видані на виконання Закону № 1682-ІІІ, проте в останньому відсутні норми про повноваження Президента України на їх видання.
11. До Верховного Суду від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач 1 просить в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
12. У відповіді на відзив позивач додатково зазначає, що відзив у цій справі подано особою, котрою не підтверджено законності та конституційності розпорядчого акту, відповідно до якого ОСОБА_4 займає посаду керівника державного органу. який є відповідачем в даній справі; також не підтверджено законності та конституційності призначень на власні посади "членів Регулятора", які постановою від 04.11.2019 № 2250, відповідно до статті 9 Закону № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" обрали зі свого складу голову НКРЕКП; доказів утворення відповідача Кабінетом Міністрів України, обрання членів Регулятора на відкритих конкурсних засадах не здобуто. Тому, на переконання позивача, відзив підлягає поверненню без розгляду особі, яка його подала без підтвердження на це повноважень, відповідно до частини 2 статті 167 КАС України, яку скаржник просить застосувати.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Касаційна скарга ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 16 грудня 2020 року.
14. Протоколом передачі справи раніше визначеному складу суду від 16 грудня 2020 року для розгляду вказаної касаційної скарги визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 17 грудня 2020 року заяву ОСОБА_1 про відвід суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Жука А.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. у справі №826/19820/15 (провадження №К/9901/34755/20) визнано необґрунтованою, передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає дану справу, в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, для її розгляду.
16. Ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2020 року відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про відвід колегії суддів Жука Андрія Володимировича, Мартинюк Наталії Миколаївни та Мельник-Томенко Жанни Миколаївни у справі № 826/19820/15.
17. Ухвалою Верховного Суду від 06 січня 2021 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2020 року у справі №826/19820/15.
18. Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2020 року у справі №826/19820/15 на підставі пунктів 1, 2, 3 частини 4 статті 328 КАС України.
19. Ухвалою Верховного Суду від 05.07.2023 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що НКРЕКП прийнято постанову "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) ПАТ "Акціонерна компанія "Київводоканал" від 31 березня 2015 року №970 (далі - Постанова № 970).
21. Пунктом 1 вказаної постанови, відповідно до статей 5, 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715, Порядку формування тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо-будинкових систем), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 532, Процедури встановлення тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо-будинкових систем), затвердженої постановою НКРЕКП від 15 січня 2015 року №13, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 05 лютого 2015 року за № 136/26581, НКРЕКП встановлено тарифи на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо-будинкових систем) ПАТ "Акціонерна компанія "Київводоканал" зі структурою, наведеною в додатку до цієї постанови:
тариф на послугу з централізованого постачання холодної води - 5,42 грн. за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
тариф на послугу з централізованого водовідведення - 4,82 грн. за 1 куб. м (з податком на додану вартість).
22. Також, 31.03.2015 НКРЕКП прийнято постанову № 1171 "Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг" (далі по тексту - Постанова № 1171).
23. Підпунктами 94 та 95 пункту 1 Постанови №1171, відповідно до статей 5, 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715, Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 (зі змінами), розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2015 року №129-р "Про схвалення проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику" та з урахуванням листа Міністерства фінансів України від 28 лютого 2015 року № 31-12240-03/6404 і положень Меморандуму про економічну та фінансову політику (Лист про наміри від 27.02.2015 року № 3080/0/2-15 Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду) НКРЕКП встановлено тарифи на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню такими суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг:
94) ПАТ "Київенерго" зі структурою, наведеною в додатку 94 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 657,24 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 16,14 грн за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
з централізованого постачання гарячої води:
за умови підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 40,92 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
за відсутності рушникосушильників - 37,91 грн за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
95) ТОВ "ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ" зі структурою, наведеною в додатку 95 до цієї постанови:
з централізованого опалення:
для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 639,18 грн/Гкал (з податком на додану вартість);
для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 16,91 грн. за 1 кв. м за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з податком на додану вартість);
з централізованого постачання гарячої води:
за умови підключення рушникосушильників до систем гарячого водопостачання - 39,89 грн. за 1 куб. м (з податком на додану вартість);
за відсутності рушнико-сушильників - 36,97 грн. за 1 куб. м (з податком на додану вартість).
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
26. Згідно з частиною 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
27. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
28. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Відповідно до пункту третього статті 116 Конституції України проведення політики соціального захисту, як і цінової політики, віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
30. Положеннями статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України у сфері економіки та фінансів, зокрема, забезпечує проведення державної політики цін та здійснює державне регулювання ціноутворення.
31. Відповідно до статті 1 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" тарифи на комунальні послуги - це тарифи на теплову енергію (крім тарифів на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, а також тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, а також тарифи на послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньо-будинкових систем) для суб`єктів, які є виконавцями цих послуг.