ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2023 року
м. Київ
справа №520/2698/2020
адміністративне провадження № К/9901/16292/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2020 (головуючий суддя Шевченко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2021 (колегія суддів у складі: Бартош Н.С., Григорова А.М., Подобайло З.Г.) у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Харківміськгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України, про скасування постанови,
В С Т А Н О В И В:
Позивач, Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Харківміськгаз" (далі - АТ "Харківміськгаз"), звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 за № 2987 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що ним правомірно не допущено посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланових виїзних перевірок, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта перевірки у порядку, встановленому Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі по тексту - Закон №877-V), в якому передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Крім того, НКРЕКП застосувало штрафну санкцію, що не передбачена законом, порушивши порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. Також відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі по тексту - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону №877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2021, позовні вимоги задоволено.
Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2021 відкрито касаційне провадження з мотивів, зокрема, відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутності висновку Верховного Суду щодо відповідальності за відмову в допуску службових осіб до проведення перевірки відповідно до Закону України "Про ринок природного газу" та з мотивів неврахування судами в оскаржуваних судових рішеннях висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду.
У відзиві на касаційну скаргу позивач та третя особа просили залишити її без задоволення, а судові рішенні без змін.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами попередніх інстанцій, відповідно до Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на підставі звернень споживачів, зазначених в листі Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 за №1478/0/20-19 у строк з 10.12.2019 по 12.12.2019 відділом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у Харківській області на підставі посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 за № 466, виданого відповідно до рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 26.03.2019 за № 425 (із змінами, внесеними постановою НКРЕКН від 23.08.2019 року № 1775) призначено позапланову виїзну перевірку АТ "Харківміськгаз".
Предметом перевірки було виконання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 за №201 щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 за № 2494, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.
Комісія з проведення перевірки у перший день позапланової перевірки 10.12.2019 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Харків, вул. Москалівська, буд. 57/59 та повідомила посадову особу АТ "Харківміськгаз" - Голову Правління АТ "Харківміськгаз" Джиоева Рафаеля Левановича про намір розпочати проведення позапланової перевірки.
Голова Правління АТ "Харківміськгаз" Джиоев Р.Л. повідомив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ "Харківміськгаз" та надав лист від 10.12.2019 № 611007-Сл-10594-1219, в якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зокрема, що у НКРЕКП відсутні права для проведення заходів державного нагляду (контролю) шляхом планової перевірки, оскільки на власному офіційному вебсайті відсутня уніфікована форма акта перевірки, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, та лист від 10.12.2019 № 611007-Лв-10587-1219, в якому повідомляється про ненадання пояснень, копій документів та інформації, необхідних для проведення позапланової перевірки.
11.12.2019 комісія повторно прибула за місцезнаходженням ліцензіата з метою проведення перевірки, проте голова Правління АТ "ХАРКІВМІСЬКГАЗ" - Джиоев Р.Л. повідомив про відмову від її проведення, про що зазначено в листі від 10.12.2019 за № 611007-Сл-10594-1219.
Факти відмови АТ "Харківміськгаз" у проведенні позапланової перевірки фіксувались комісією з проведення перевірки шляхом складання актів про відмову у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10.12.2019 та від 11.12.2019.
В останній день перевірки 12.12.2019 підконтрольним суб`єктом вчергове відмовлено у проведенні позапланової перевірки, про що в цей же день НКРЕКП складено акт № 459 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Постановою НКРЕКП від 20.12.2019 за № 2987 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" на позивача накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 850000,00 грн.
20.12.2019 на засіданні Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийняла постанову
Не погоджуючись з постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2987 від 20.12.2019, позивач звернувся зі скаргою до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Державної регуляторної служби України.
Розпорядженням Державної регуляторної служби України від 13.03.2020 за № 66 "Про розгляд скарги" зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг усунути порушення законодавства та скасувати постанову № 2987 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", однак відповідачем жодних дій, спрямованих на виконання цього розпорядження вчинено не було, тому позивач звернувся до суду з вищевказаними позовними вимогами.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що спірна постанова винесена з порушенням вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, так як відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта дає право суб`єкту владних повноважень не допускати контролюючий орган до проведення перевірки. При цьому такий недопуск не можна розцінювати як порушення п. 2.1 глави Ліцензійних умов.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вчинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, однак непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
Правова процедура, яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Так, повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами № 877-V, № 1540-VIII, 329-VIII.
Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Положеннями статті 3 указаного Закону закріплено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Статтею 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень, акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" затверджено Порядок № 428, який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.
При цьому за результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень Нацкомісія уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
У цій справі судами встановлено, що позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у зв`язку з відсутністю уніфікованої форми акта перевірки.
Надаючи оцінку в частині правомірності недопуску контролюючого органу до проведення планового контрольного заходу через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує наступне.
Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено у Законі № 877-V.
Положеннями статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Згідно з частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному вебсайті.