ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 червня 2023 року
м. Київ
справа №140/660/20
адміністративне провадження № К/9901/7202/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2020 (головуючий суддя Каленюк Ж.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021 (колегія суддів у складі: Качмара В.Я., Большакової О.О., Затолочного В.С.) у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,
В С Т А Н О В И В:
У лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз" (далі - АТ) звернулося до суду із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову "Про накладення штрафу на АТ "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природнього газу" від 20.12.2019 №2978 (далі - Постанова).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним правомірно не допущено посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланових виїзних перевірок, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта перевірки у порядку, встановленому Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі по тексту - Закон №877-V), в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Крім того, НКРЕКП застосувало штрафну санкцію, що не передбачена законом, порушивши порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. Також відповідач наголошував, що Закон № 222-VIII не відносить відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування до порушень ліцензіатом ліцензійних умов.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23.07.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021, позовні вимоги задоволено.
Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2021 відкрито касаційне провадження з мотивів, зокрема, відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах та з мотивів неврахування судами в оскаржуваних судових рішеннях висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішенні без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами попередніх інстанцій, постановою НКРЕКП від 14.05.2019 №728 (далі - Постанова №728) визначено проведення позапланової перевірки АТ щодо виконання вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 22.03.2019 №387 "Про накладення штрафу на ПАТ "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
На виконання Постанови №728 працівникам сектору НКРЕКП у Волинській області видано посвідчення від 20.11.2019 №465 на проведення позапланової виїзної перевірки АТ у строк з 10.12.2019 по 12.12.2019.
Так, 10.12.2019 о 10:00 комісія з проведення перевірки, визначена у посвідченні, прибула за місцезнаходженням ліцензіата та повідомила посадову особу - голову правління AT Коротю М.І. про намір розпочати проведення позапланової перевірки, одночасно вручено повідомлення від 09.12.2019 №35-17/322 про проведення позапланової перевірки з вимогою надати інформацію (пояснення та документи) за визначеним у повідомленні переліком питань.
Після ознайомлення із зазначеними повідомленням та посвідченням, Товариство вручило комісії з проведення перевірки лист від 10.12.2019 №430007-Сл-4594-1219 про неможливість проведення перевірки з тих підстав, що на дату повідомлення про проведення заходу державного контролю НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; форма акта (додаток 18 до Порядку №428) не відповідає вимогам цього Порядку та Закону №877-V.
З посиланням на позицію Державної регуляторної служби України, оприлюднену на офіційному веб-сайті, АТ зазначило про втрату можливості проведення перевірок органами державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають Методиці розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.
Цим листом позивач повідомив про використання права не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу державного нагляду (контролю), яким не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта з переліком питань залежно від ступеня ризику.
Комісією з проведення перевірки складено акт від 10.12.2019 про відмову АТ у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, який у зв`язку із відмовою головою правління АТ його підписати надіслано позивачу поштою.
За аналогічних обставин 11.12.2019 комісією з проведення перевірки складено акт про відмову АТ у проведенні позапланового заходу з надісланням його поштою на адресу товариства, позаяк виконуючий обов`язки голови правління АТ Галянт С.Р. відмовився від підписання цього акта.
12.12.2019 комісією з проведення перевірки оформлено акт №458, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі - Акт перевірки). Актом перевірки зафіксовано обставини, за яких АТ 10.12.2019 та 11.12.2019 відмовило у проведенні перевірки, та причини такої відмови; зазначено, що в останній день перевірки 12.12.2019 головою правління АТ "Волиньгаз" Коротею М.І комісії з проведення перевірки також було відмовлено у проведенні позапланової перевірки.
Актом перевірки встановлено порушенням позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу" (далі - Закон №329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем (далі - КГС), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
16.12.2019 о 15:13 год на веб-сайті НКРЕКП опубліковано повідомлення про засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання 20.12.2019, до переліку питань порядку денного якого включено питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ (позапланова перевірка щодо дотримання вимог пунктів 2 та 3 Постанови №387).
Крім того, на веб-сайті НКРЕКП оприлюднено підготовлене сектором НКРЕКП у Волинській області обґрунтування до проекту Постанови та проект Постанови. Листом від 17.12.2019 №1264/26.1/6-19 НКРЕКП надіслала товариству запрошення на засідання у формі відкритого слухання, на якому 20.12.2019 розглядатимуться питання і стосовно АТ (т.1 а.с.40-42, 52-56).
18.12.2019 позивачем надіслано письмові зауваження (лист №430007.1-Сл-4672-1219) щодо результатів перевірки, викладених в Акті перевірки .
Також листом від цієї ж дати №430007.1-Сл-4674-1219 АТ надіслало відповідачу зауваження та обґрунтування до проекту Постанови. З-поміж іншого зверталася увага на те, що Акт перевірки позивач отримав 17.12.2019, а засідання НКРЕКП призначено на 20.12.2019, що позбавило Товариство визначених Регламентом НКРЕП строків (протягом п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки) для подання зауважень та пропозицій.
20.12.2019 на засіданні НКРЕКП у формі відкритого слухання на підставі Акта перевірки прийнято Постанову, якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII), статті 59 Закону 329-VIII на АТ за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону 329-VIII, чинних КГС, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону №877-V, накладено штраф у розмірі 850000 грн.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача позивач звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що спірна постанова дійсно винесена з порушенням вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, так як відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта дає право суб`єкту владних повноважень не допускати контролюючий орган до проведення перевірки. При цьому такий недопуск не можна розцінювати як порушення п. 2.1 глави Ліцензійних умов.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вчинення державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, однак непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
Правова процедура, яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Так, повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами № 877-V, № 1540-VIII, 329-VIII.
Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Положеннями статті 3 указаного Закону закріплено, що регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Статтею 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень, акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" затверджено Порядок № 428, який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.
При цьому за результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень Нацкомісія уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
У цій справі судами встановлено, що позивач не допустив посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки у зв`язку з відсутністю уніфікованої форми акта перевірки.
Надаючи оцінку в частині правомірності недопуску контролюючого органу до проведення планового контрольного заходу через відсутність затвердженої уніфікованої форми акта, Верховний Суд враховує наступне.
Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено у Законі № 877-V.
Положеннями статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.