ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2023 року
м. Київ
справа № 160/24057/21
адміністративне провадження № К/990/20573/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Калашнікової О.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро)
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року (головуючий суддя - Коренев А.О.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року (головуючий суддя - Іванов С.М., судді: Панченко О.М., Чередниченко В.Є.)
у справі №160/24057/21
за позовом ОСОБА_1
до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро)
третя особа: начальник Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) Легостаєв Іван Миколайович
про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2021 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) О. Більчук від 28 вересня 2021 року № 3942-к "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ", яким ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, пункт 7 частини другої статті 65, пункт 4 частини першої, частина п`ята статті 87 Закону України "Про державну службу";
- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) І. Легостаєва від 08 листопада 2021 року № 4322-к, відповідно до якого вважати дату звільнення ОСОБА_1 08 листопада 2021 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) з 08 листопада 2021 року;
- стягнути з Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 08 листопада 2021 року по час винесення рішення включно з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів;
- стягнути судові витрати на правничу допомогу.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що за час роботи до дисциплінарної відповідальності не притягувався, порушень правил внутрішнього трудового розпорядку не вчиняв. У перший день закінчення тимчасової непрацездатності був повідомлений про своє звільнення з посади та державної служби за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення. Проте при застосуванні найсуворішого виду дисциплінарного стягнення фактично не було враховано ні характер проступку, ні обставини його вчинення, ні особу та ступінь вини, його попередню поведінку та неумотивовано неможливість застосування іншого виду дисциплінарного стягнення.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року, позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 28 вересня 2021 року № 3942-к "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ", яким ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, пункт 7 частини другої статті 65, пункт 4 частини першої, частина п`ята статті 87 Закону України "Про державну службу".
Визнано протиправним та скасовано наказ Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 08 листопада 2021 року № 4322-к.
Поновлено ОСОБА_1 на посаду начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) з 08 листопада 2021 року.
Стягнуто з Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 42 283,80 грн з 08 листопада 2021 року по 02 лютого 2022 року з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
Стягнуто з Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 908 грн.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач перебував на посаді начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у м. Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро).
7. Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 04 серпня 2021 року № 698/8 "Про проведення позапланової комплексної перевірки" призначено 06 серпня 2021 року позапланову комплексну перевірку Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), утворено відповідну комісію та затверджено план проведення перевірки.
8. За результатами проведення комплексної перевірки Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) складено довідку від 06-11 серпня 2021 року, згідно якої стан роботи Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) визнано недостатнім та встановлено порушення.
9. Начальнику Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) внесено подання від 11 серпня 2021 року про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
10. Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 12 серпня 2021 року № 3304-к "Про дисциплінарне провадження у відношенні ОСОБА_1" порушено дисциплінарне провадження стосовно позивача з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого ним дисциплінарного проступку, встановлено строк до 24 вересня 2021 року для здійснення дисциплінарного провадження та затверджено склад дисциплінарної комісії.
11. Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 14 вересня 2021 року № 3842-к продовжено тривалість здійснення дисциплінарного провадження до 60 календарних днів у відношенні ОСОБА_1 .
12. 20 вересня 2021 року складено подання, відповідно до якого дисциплінарною комісією встановлено, що начальником Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) Циганко О.В. порушено вимоги статті 19 Конституції України, пункту 2 частини першої статті 4, частину першу статті 8, частину першу статті 9 Закону України "Про державну службу", пункт 1 частини другої та частини третьої статті 8 Закону України "Про виконавче провадження", пункти 1, 2, 11, 12, 14-18 розділу III Положення про автоматизовану систему виконавчого провадження, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 05 серпня 2016 року № 2432/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 серпня 2016 року за № 1126/29256 (із змінами), посадової інструкції начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), Положення про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 23 червня 2011 року № 1707/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23 червня 2011 року за № 759/19497, пункту 9 Типового положення про відділи державної виконавчої служби міжрегіональних управлінь Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 20 квітня 2016 року № 1183/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 квітня 2016 року за № 618/28748 (із змінами).
13. З урахуванням характеру і тяжкості дисциплінарного проступку, обставин, за яких воно було вчинено, а також ставлення до виконання посадових обов`язків та керуючись статтями 64-67 Закону України "Про державну службу", дисциплінарна комісія дійшла висновку, що викладені факти знайшли своє підтвердження та свідчать про перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу". Виходячи із зібраної інформації та матеріалів дисциплінарного провадження, дисциплінарна комісія встановила наявність вини начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) ОСОБА_1 .
14. За результатами дисциплінарного провадження комісією запропоновано вирішити питання про застосування до начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) ОСОБА_1 такий вид дисциплінарного стягнення, як звільнення, передбачений пунктом четвертим частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу".
15. Листом Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 20 вересня 2021 року № 02-72/3910 направлено на електрону адресу позивача подання Дисциплінарної комісії від 20 вересня 2021 року та повідомлено про необхідність надання пояснень.
16. Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 28 вересня 2021 року № 3942-к "Про накладання дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1" вирішено звільнити ОСОБА_1 з посади начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, пункт 7 частини другої статті 65, пункт 4 частини першої та частина п`ята статті 85 Закону України "Про державну службу".
17. Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 08 листопада 2021 року № 4322-к "З особового складу" вважати днем звільнення ОСОБА_1 08 листопада 2021 року, що є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність.
18. Не погодившись з такими наказами та своїм звільненням позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначав про те, що дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні. Оскільки у вересні та жовтні 2021 року позивач не працював, оскаржуваний наказ про накладення дисциплінарного стягнення винесено під час відсутності держаного службовця на службі.
20. При цьому суд критично поставився до наказу начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 12 серпня 2021 року № 3304-к "Про дисциплінарне провадженні у відношенні ОСОБА_1" оскільки в матеріалах справи міститься дві копії вказаного наказу (том 1 а.с. 213 та том 3 а.с. 16), які відрізняються за змістом, а саме в наказі, який міститься у томі 1 наявний пункт 2 "Відсторонити від виконання посадових обов`язків ОСОБА_1, начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) на час дисциплінарного провадження", проте наказ, який міститься у томі 3, такий пункт відсутній.
21. Керуючись постановою Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 року № 15 "Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень" вказував на те, що перевищення службових повноважень виражається у тому, що державний службовець вчиняє те чи інше діяння, яке не входить до його компетенції, а невиконання чи неналежне виконання посадових обов`язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих йому законом прав та обов`язків.
22. Позивач мав право вчиняти дії щодо здійснення повернення виконавчого провадження з архіву, скориставшись системою АСВП, проте вони були вчиненні під час його перебування у відпустці, а він не здійснив жодних заходів щодо відкриття необхідного доступу особі, яка за його відсутністю виконувала обов`язки начальника відділу. Тобто, виявленні порушення свідчать про неналежне виконання позивачем посадових обов`язків у межах наданих йому законом прав та обов`язків.
23. Відповідачем при застосуванні до позивача найсуворішого дисциплінарного стягнення, фактично не було враховано ні характер дисциплінарного проступку, ні обставини, за яких він був вчинений, ні особу позивача, ні ступінь вини, попередню поведінку та ставлення до служби, а також жодним чином не мотивовано неможливість застосування іншого, передбаченого Законом "Про державну службу" виду дисциплінарного стягнення, окрім як звільнення з посади, з урахуванням того, що позивач не має діючих дисциплінарних стягнень та позитивно характеризується по службі, мав заохочення та відміну оцінку результатів службової діяльності.
24. Суд прийшов до висновку, що Дисциплінарною комісією у поданні не доведено та не встановлено саме факту перевищення позивачем своїх службових повноважень, що вказує на безпідставність висновків подання комісії від 20 вересня 2021 року. Крім того, з урахуванням характеру дисциплінарного проступку та ступеня його тяжкості, настання наслідків, висновки комісії не відповідають обставинам та змісту подання.
25. На користь позивача підлягав стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 42 283,80 грн (60 робочих днів вимушеного прогулу х 704,73 грн середньоденного заробітку).
26. Щодо стягнення витрат на професійну правничу допомогу по справі, то суд вказував на відсутність підстав для їх відшкодування, оскільки витрати мають бути документально підтверджені та доведені.
27. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, також вказував на те, що протоколу про доведення інформації або документів до відома державного службовця, як то передбачено пунктами 2, 3 Порядку фіксації доведення інформації або документів до відома державного службовця шляхом використання засобів телекомунікаційного зв`язку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року №1042, відповідачем до суду надано не було, а тому відсутні підстави для висновків відносно обізнаності позивача про зміст спірних наказів станом на 03 жовтня 2021 року.
28. Відповідачем не було спростовано пояснення позивача про те, що про оскаржуваний наказ №3942-к від 28 вересня 2021 року він дізнався 08 листопада 2021 року після вручення копії наказу про звільнення № 4322-к від 08 листопада 2021 року та трудової книжки.
29. Відповідно, суд апеляційної інстанції зробив висновок про непропущення позивачем місячного строку звернення до суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
30. У касаційній скарзі відповідач зазначав про те, що перевищення службових повноважень позивача виразилося у прийнятті рішення поза межами повноважень, наданих йому чинним законодавством, а саме: здійснення дій щодо розподілу виконавчих проваджень між державним виконавцями, що тягне за собою несанкціоноване втручання в роботу автоматизованої системи виконавчого провадження, яка запроваджена з метою розподілу виконавчих документів між державними виконавцями залежно від їх завантаженості та без участі чиновників, унеможливлення корупційних проявів та забезпечення рівномірного доступу державних виконавців до можливості одержати винагороду за своєчасне повне виконання виконавчих документів.
31. На виконання доручення Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) від 25 лютого 2021 року № ДОР-4/10.2 в.о. начальника Шевченківського відділу державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро) листом від 01 березня 2021 року № 03-2/10489 було надано інформацію про контактні дані позивача та зазначено його адресу електронної пошти - ІНФОРМАЦІЯ_1 . Відповідно, примірник наказу від 28 вересня 2021 року № 3942-к "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1" був направлений на таку адресу електронної пошти позивача.
32. З урахуванням вимог частини четвертої статті 9-1 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII) оскаржуваний наказ вважається таким, що був доведений до відома позивача 03 жовтня 2021 року.
33. Оскільки позивач перебував у статусі державного службовця та був обізнаний про обставини прийняття відносно нього рішень за результатами дисциплінарних проваджень, то про спірний наказ № 3942-к повинен був дізнатися 28 вересня 2021 року.
34. Таким чином, позивачем було пропущено строк звернення до суду з вимогою про визнання протиправними та скасування наказу від 28 вересня 2021 року № 3942-к, оскільки згідно статті 78 Закону № 889-VIII такий строк закінчився 08 жовтня 2021 року (з дати направлення наказу на електронну пошту) або 13 жовтня 2021 року (з п`ятого календарного дня від дати направлення наказу на адресу електронної пошти позивача), а згідно частини п`ятої статті 122 КАС України такий строк закінчувався 28 жовтня 2021 року або 02 листопада 2021 року відповідно. Проте з відповідною вимогою позивач звернувся до суду 08 грудня 2021 року.
35. Відповідач не погоджувався з висновком суду апеляційної інстанції щодо обов`язковості фіксування доведення засобами електронної пошти інформації до відома державного службовця за допомогою протоколу. Як вбачається з вимог частини третьої статті 9-1 Закону № 889-VIII законодавець розділяє такі поняття як "електронна пошта" та "інші засоби телекомунікаційного зв`язку", а відповідно до частини першої цієї статті складання протоколу про доведення інформації або документів до відома державного службовця передбачено у випадку їх направлення саме іншими засобами телекомунікаційного зв`язку, а не електронною поштою.
36. Таким чином вважає, що судом апеляційної інстанції допущено неправильне застосування частини першої статті 9-1 Закону № 889-VIII, що полягає у неправильному її тлумаченні, а також помилкове незастосування до спірних правовідносин положень частини четвертої цієї статті.
37. Касатор звертав увагу на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, а саме пункту 10 розділу ІІІ Положення про АСВП, який був неправильно застосований судом апеляційної інстанції. Просив на прикладі цієї адміністративної справи роз`яснити зміст пункту 10 в аспекті його розуміння, тлумачення і реалізації на практиці, роз`яснив, що відповідний документ, сформований без дотримання встановлених вимог є таким, що не відповідає вимогам законодавства та не є підставою для передачі виконавчих проваджень.
38. Так, дисциплінарною комісією було встановлено, що по ряду виконавчих проваджень позивач здійснював їх передачу типом передачі "ручна", без дотримання вимог пункту 2 розділу ІІІ Положення про АСВП щодо розподілу між державними виконавцями у довільному порядку (передавалися виключно державним виконавцям Бочаровій П., Поляковій В., Данченко О. ), чим здійснював втручання у Систему. Також комісією було встановлено, що позивач, перебуваючи у відпустці, вчиняв дії в автоматизованій системі виконавчого провадження (повернення виконавчого провадження з архіву), чим порушив вимоги абзацу 4 пункту 16 розділу ІІІ Положення про АСВП, та за допомогою типу передачі "ручна" передавав їх державному виконавцю, чим порушив вимоги пункту 1 частини другої статті 8 Закону України "Про виконавче провадження" та пунктів 1, 2 розділу ІІІ Положення про АСВП.
39. Надане позивачем доручення № 10 від 11 січня 2021 року "Щодо створення робочої групи з передачі виконавчих проваджень в АСВП у Шевченківському відділі державної виконавчої служби у місті Дніпрі Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Дніпро)" не відповідає вимогам законодавства та не є підставою для передачі виконавчих проваджень з огляду на вимоги пункту 10 розділу ІІІ Положення про АСВП щодо формування постанови про утворення виконавчої групи Системою автоматично на підставі внесених відомостей про утворення виконавчої групи та її склад.
40. Відповідач у касаційній скарзі вказував на застосуванні судом апеляційної інстанції норми процесуального права (пункту 10 частини шостої статті 12 КАС України) без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі № 280/889/19, що є підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статі 328 КАС України.
41. Проте, оскільки касатор належним чином не обґрунтував вказану підставу, не навів правові висновки, що не були враховані судом апеляційної інстанції під час розгляду справи по суті, то відповідне касаційне провадження не було відкрито.
42. Також відповідач вказував на те, що висновок суду про безпідставність посилань на систематичність порушень позивача є таким, що не відповідає обставинам справи з огляду на систематичність, безпідставність, на власний розсуд, ручний розподіл виконавчих проваджень між державними виконавцями. Також відповідач не погоджувався з міркуванням суду щодо характеристики позивача, тяжкості та характеру дисциплінарного проступку, ступеня вини, вказуючи на обґрунтованість подання дисциплінарної комісії.
43. Позивач надіслав відзив на касаційну скаргу, у якому вказував на її необґрунтованість та просив залишити без змін судові рішення.
44. Звертав увагу на те, що статтею 9-1 Закону № 889-VIII визначено два альтернативних засоби надіслання повідомлень/документів - письмовий та електронний (телекомунікаційний). Керуючись визначенням понять, наведеним у статті 2 Закону України "Про електронні комунікації" електронна пошта споживача (з символьним ідентифікатором електронної адреси) в числі інших входить до складу засобів телекомунікаційного зв`язку.