ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 червня 2023 року
м. Київ
справа № 826/11692/18
провадження № К/990/16439/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стеценка С.Г.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 січня 2022 року (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року (головуючий суддя Мєзєнцев Є.І., судді Собків Я.М., Файдюк В.В.)
у справі №826/11692/18
за позовом Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр"
до Міністерства юстиції України,
за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державного підприємства "Національні інформаційні системи"
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2018 року Комунальне підприємство Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства юстиції України, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державного підприємства "Національні інформаційні системи", у якому просило:
- визнати протиправним та таким, що підлягає скасуванню наказ Міністерства юстиції України від 04 травня 2018 року №1410/5 "Про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 січня 2022 року, яке було залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2022 року, позов задоволено повністю.
3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що наказом Міністерства юстиції України від 27 лютого 2017 року №681/5, із змінами, внесеними наказом Міністерства юстиції України від 07 грудня 2017 року №39025, акредитовано Комунальне підприємство Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" як суб`єкта державної реєстрації у повному обсязі.
5. Наказом Міністерства юстиції України від 23 березня 2018 року №1031/7 відповідно до статті 34-1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року №990 (далі - Порядок №990) та на підставі акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державних реєстраторів комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" та його філій від 14 березня 2018 року призначено провести камеральну перевірку у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з 23 березня 2018 року; утворено Комісію для проведення камеральної перевірки у складі трьох осіб.
6. За результатами проведення камеральної перевірки у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державних реєстраторів комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" Комісією складено довідку від 29 березня 2018 року, за висновками якої в діях державних реєстраторів ОСОБА_1 та ОСОБА_2, які перебувають у трудових відносинах із позивачем, встановлено порушення вимог статей 9, 15, 25, 27, 28 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" та пункту 7 розділу ІІ Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 09 лютого 2016 року №359/5.
7. Зокрема, з мотивувальної частини Довідки встановлено, що прийняти рішення про тимчасове блокування доступу до державного реєстру державного реєстратора ОСОБА_2 не є можливим у зв`язку із тим, що наказом Міністерства юстиції України від 02 лютого 2018 року №285/5 доступ вказаному державному реєстратору вже заблоковано.
8. Комісією запропоновано заблокувати доступ державного реєстратора Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань строком на 2 (два) місяці та направити матеріали проведеної камеральної перевірки щодо позивача до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу стосовно відповідності такого суб`єкта вимогам акредитації для розгляду та прийняття рішення відповідно до законодавства.
9. Наказом Міністерства юстиції України від 05 квітня 2018 року №1041/5 на підставі Довідки від 29 березня 2018 року тимчасово заблоковано доступ державному реєстратору Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань строком на 2 (два) місяці.
10. 05 квітня 2018 року за вх.31664-60-18 Міністерством юстиції України отримано лист від ДП "НАІС" від 02 квітня 2018 року №1428/1065-11 на виконання листа від 05 серпня 2016 року №5673/19/35-16 щодо надання інформації про кількість ідентифікаторів доступу / анулювання доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, наданих державним реєстраторам, які перебувають у трудових відносинах з акредитованим суб`єктом державної реєстрації, за період з 01 січня 2016 року по 31 березня 2018 року.
11. Згідно з витягом з Протоколу засідання Комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації від 10 квітня 2018 року (10 год. 00 хв. - 12 год. 00 хв.), вирішено порушити питання про розгляд справи щодо скасування акредитації Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр", яке розглянути 26 квітня 2018 року о 10 год. 00 хв. за адресою: м. Київ, вул. Євгена Сверстюка, 15.
12. Міністерством юстиції України направлено комунальному підприємству повідомлення від 10 квітня 2018 року за вих. №4148/19.3.1/33-18 про розгляд справи щодо скасування акредитації, призначеної на 26 квітня 2018 року о 10 год. 00 хв. за адресою: м. Київ, вул. Євгена Сверстюка, 15, та копії матеріалів камеральної перевірки.
13. Комунальним підприємством Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" 25 квітня 2018 року подані до Комісії з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Міністерства юстиції України письмові пояснення щодо порядку проведення реєстраційних дій державними реєстраторами.
14. Комісією з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Міністерства юстиції України складено Висновок про скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" від 26 квітня 2018 року о 12 год. 00 хв., в якому Комісією взято до уваги обставини, викладені у Довідці від 29 березня 2018 року, наказ Міністерства юстиції України від 05 квітня 2018 року №1041/5 та інформацію, отриману Міністерством юстиції України 05 квітня 2018 року від ДП "НАІС".
15. На підставі вищезгаданого Висновку від 26 квітня 2018 року, наказом Міністерства юстиції України від 04 травня 2018 року №1410/5, керуючись Порядком акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року №1130 (далі - Порядок №1130), скасовано акредитацію суб`єкта державної реєстрації - Комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр" у зв`язку з тим, що за результатами проведення камеральної перевірки встановлено порушення вимог порядку державної реєстрації державним реєстратором, який перебуває у трудових відносинах з акредитованим суб`єктом державної реєстрації та встановлено порушення акредитованим суб`єктом державної реєстрації вимог щодо кількості ідентифікаторів доступу, наданих державним реєстратором, які перебувають у трудових відносинах з акредитованим суб`єктом державної реєстрації.
16. Вважаючи наказ Міністерства юстиції України від 04 травня 2018 року №1410/5 протиправним, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що законодавством України не встановлено вичерпного переліку підстав, за яких Міністерство юстиції України може дійти висновку про необхідність скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації, разом з тим, на переконання суду, відповідачем не доведено наявності достатніх підстав для застосування такого виду санкції оскаржуваним наказом, не обґрунтовано його доцільності та пропорційності встановленому порушенню, термін якого спливає через 2 (місяці) після прийняття наказу Міністерства юстиції України від 05 квітня 2018 року №1041/5.
18. На думку судів, з аналізу абзацу 1 пункту 13 Порядку №1130 висновується, що отримання комісією матеріалів проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб`єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб`єктом є самостійною підставою для ініціювання розгляду справи щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації. Отже, в межах вирішення справи щодо скасування акредитації з підстави надходження матеріалів камеральної перевірки, комісія має приймати висновок безпосередньо і лише на підставі результатів цієї камеральної перевірки. Разом з тим, з Довідки від 29 березня 2018 року судом встановлено відсутність посилань на інформацію ДП "НАІС", отриманої Міністерством юстиції України 05 квітня 2018 року, та встановлення саме в межах камеральної перевірки, призначеної наказом Міністерства юстиції України від 23 березня 2018 року №1031/7, порушень позивачем статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" та пункту 8 Порядку №1130. У досліджуваному судом Повідомленні за вих. №4148/19.3.1/33-18, направленим Міністерством юстиції України позивачу про розгляд справи щодо скасування акредитації, призначеної на 26 квітня 2018 року о 10 год. 00 хв. за адресою: м. Київ, вул. Євгена Сверстюка, 15, відсутні відомості про здійснений моніторинг та встановлені ним порушення позивачем пункту 8 Порядку №1130, в той час, як надіслано лише копії матеріалів камеральної перевірки.
19. Крім того, суди зауважили, що відповідно до пункту 12 Порядку №1130 отримання Мін`юстом інформації про, зокрема, кількість ідентифікаторів доступу, наданих державним реєстраторам, які перебувають у трудових відносинах з акредитованим суб`єктом державної реєстрації, - від технічного адміністратора реєстрів (в даному випадку ДП "НАІС") здійснюється під час здійснення моніторингу відповідності акредитованого суб`єкта державної реєстрації вимогам акредитації. Отже, на переконання суду, приймаючи оскаржуваний наказ на підставі Висновку, відповідачем порушено процедуру його прийняття.
20. Також суди врахували, що у Висновку від 26 квітня 2018 року оцінки та аналізу письмових пояснень позивача не надано, не зазначено про їх надходження, з огляду на що, доводи відповідача, викладені у процесуальних заявах по суті справи, що письмові пояснення розглянуті комісією не підтверджено жодними належними та допустимими доказами в розумінні КАС України.
21. Суди вважали, що відсутні підстави вважати процедуру призначення камеральної перевірки порушеною відповідачем з тих підстав, про які стверджував позивач. Суд першої інстанції, з посиланням на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 30 квітня 2020 року у справі №440/2903/19, зробив висновок про імперативність положень щодо необхідності розгляду комісією з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Мін`юсту матеріалів проведеної камеральної перевірки для розгляду та прийняття рішення (зокрема й щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав) по відношенню до акредитованого суб`єкта державної реєстрації, з яким перебуває у трудових відносинах державний реєстратор, щодо якого виявлено порушення порядку державної реєстрації, незважаючи на попередньо вжиті заходи контролю у сфері державної реєстрації, передбачені приписами Порядку №990.
22. Ознайомившись із змістом Довідки Комісії від 29 березня 2018 року, судами встановлено, що останньою в межах камеральної перевірки досліджено відомості даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що відповідає альтернативному праву Комісії у виборі дій під час проведення камеральної перевірки, встановленому підпунктом 1 пунктом 8 Порядку №990, а саме: ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів.
Крім того, суди врахували, що доказів оскарження рішень, прийнятих за наслідками камеральної перевірки, а саме, наказу Міністерства юстиції України від 05 квітня 2018 року №1041/5, прийнятого на підставі Довідки Комісії від 29 березня 2018 року, сторонами не на надано.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Скаржник у касаційній скарзі зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування положень абзацу 1 пункту 13 Порядку №1130 в подібних правовідносинах. Також на думку скаржника, суди попередніх інстанцій помилково врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 08 липня 2021 року у справі №640/25601/19, оскільки ця справа та справа №826/11692/18 не є подібними.
24. Міністерство юстиції України звертає увагу суду на те, що матеріали справи не містять, а позивачем не спростовано висновки постійно діючої комісії стосовно кількості ідентифікаторів доступу. Як стверджує скаржник, на момент розгляду справи про скасування акредитації доступи до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно мали лише два реєстратори, що підтверджується інформацією ДП "НАІС", та суперечить статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", якою визначено, що акредитованим суб`єктом може бути юридична особа публічного права, у трудових відносинах з якою перебуває не менше ніж три державні реєстратори та пункту 8 Порядку № 1130, акредитований суб`єкт державної реєстрації протягом місяця з дня отримання копії рішення про його акредитацію вживає необхідних заходів для отримання державними реєстраторами, зазначеними у заяві та доданих до неї документах, ідентифікаторів доступу до реєстрів відповідно до законодавства.
25. У касаційній скарзі зазначено, що помилковим та необґрунтованим є твердження судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Комісією мали б бути враховані надані позивачем письмові пояснення, які надійшли до Міністерства юстиції України завчасно, 25 квітня 2018 року, оскільки письмові пояснення позивача щодо порядку проведення реєстраційних дій держаними реєстраторами комунального підприємства були враховані при винесенні Комісією рішення. Не зазначення про ці пояснення безпосередньо у висновку не говорить про те, що вони не були взяті до уваги. Вимагати та витребувати від суб`єктів державної реєстрації надання пояснень не є обов`язком Міністерства юстиції України, а лише правом і застосовується останнє у разі необхідності. Так, витребування документів на паперових носіях, що відсутні у реєстрі у сканованому вигляді, або витребування інформації, що мала бути сформована під час здійснення реєстраційних дій і є відсутньою у реєстрі, не може спростувати такі порушення.
26. Заявник касаційної скарги вважає, що непроведення моніторингу реєстраційних дій в Державному реєстрі прав не стосуються взагалі предмету позову, оскільки наказ про скасування акредитації позивача був винесений, зокрема на підставі матеріалів камеральної перевірки, яка була проведена відповідно до статті 34-1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" та Порядку № 990 (зі змінами), відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 23 березня 2018 року № 1031/7 "Про проведення камеральної перевірки у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань комунального підприємства Новоград-Волинської міської ради "Реєстраційний центр".
27. Відповідач стверджує, що законодавець чітко визначив перелік рішень, які приймаються за результатами камеральної перевірки, які відображають саме в наказі. Серед рішень які приймаються та відображаються в наказі не зазначено такого виду рішення як "направлення матеріалів камеральної перевірки до постійно діючої комісії з питань акредитації суб`єкті державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації".
28. Скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про задоволення позову, оскільки такий спосіб захисту порушених речових прав, як відновлення акредитації суб`єкта державної реєстрації є неефективним і в практичному аспекті не зможе забезпечити і гарантувати позивачу відновлення його порушеного права, оскільки законодавцем було виключено акредитованих суб`єктів із числа суб`єктів, що здійснюють повноваження у сфері державної реєстрації.
29. Також Міністерство юстиції України вказує на те, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку та не взято до уваги положення пункту 5 частини першої статті 238 КАС України. Згідно з Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань Комунальне підприємство Новоград- Волинської міської ради "Реєстраційний центр" (код ЄДРПОУ: 40890618), з 12 березня 2019 року перебуває в стані припинення (номер запису: 13071100010001769), у зв`язку із внесенням рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ним органу щодо припинення юридичної особи в результаті її ліквідації. Дані про юридичних осіб - правонаступників, відсутні (копія витягу наявна в матеріалах справи).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
31. Відповідно до пунктів 5, 14, 18 частини першої статті 1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" державний реєстратор юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державний реєстратор) - особа, яка перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації, нотаріус.
Акредитованим суб`єктом може бути юридична особа публічного права, у трудових відносинах з якою перебуває не менше ніж три державні реєстратори та яка до початку здійснення повноважень у сфері державної реєстрації уклала: