ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа № 460/11742/21
адміністративне провадження № К/990/21696/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.,
за участю:
секретаря судового засідання - Часник А.О.,
представника позивачки - Добродій О.М.,
представника відповідача - Костюченка С.А.
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Рівненського міського голови і Виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправними рішень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року (суддя-доповідач Улицький В.З., судді Кузьмич С.М., Матковська З.М.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Рівненського міського голови про визнання протиправними та скасування акта службового розслідування від 15.07.2021 і розпорядження від 16.07.2021 №848-р "Про застосування заходу дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1", яким до неї як начальника Управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради (далі -Управління) застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
2. Крім того, в листопаді 2021 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Рівненського міського голови і Виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправним і скасування розпорядження Рівненського міського голови від 08.10.2021 №371-ос "Про звільнення ОСОБА_1", поновлення її на посаді начальника Управління з 09 жовтня 2021 року та стягнення з Виконавчого комітету Рівненської міської ради середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
3. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року вказані адміністративні справи об`єднані в одне провадження.
4. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що її було двічі безпідставно притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани і звільнення, оскільки службовими розслідуваннями не встановлено в її діях складу дисциплінарних проступків. При цьому, на думку позивачки, висунуті їй звинувачення щодо відмови у проведенні державної реєстрації змін до відомостей про комунальні підприємства Рівненської міської ради, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДР), та щодо порушення порядку формування і зберігання реєстраційних справ фактично стосуються рішень, дій чи бездіяльності державних реєстраторів, у роботу яких вона не має права втручатися. Позаяк позивачка стверджувала про відсутність у державних реєстраторів Управління права проводити реєстраційні дії щодо комунальних підприємств, засновником яких, так само як і Управління, є Рівненська міська рада. Що стосується дотримання Управлінням Порядку реєстрації суб`єктів звернень в електронній автоматизованій системі керування чергою для отримання адміністративних послуг, які надаються в Центрі надання адміністративних послуг у місті Рівному, затвердженому наказом начальника Управління від 18.08.2021 №29 (далі - Порядок реєстрації в електронній автоматизованій системі керування чергою), що також поставлено їй у провину, то зазначила, що ці обставини встановлені комісією виключно зі скарг громадян, без проведення їх повної та об`єктивної перевірки.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
5. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 04 травня 2022 року позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано розпорядження Рівненського міського голови від 16.07.2021 №848-р "Про застосування заходу дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1" і від 08.10.2021 №371-ос "Про звільнення ОСОБА_1"; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Управління з 09 жовтня 2021 року; зобов`язано Виконавчий комітет Рівненської міської ради нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 09.10.2021 по 04.05.2022. У задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним і скасування акта службового розслідування від 15.07.2021 відмовлено.
6. Рішення суду в частині задоволених позовних вимог мотивоване тим, що позивачка як начальник Управління не несе відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність державних реєстраторів, які можуть бути оскаржені в адміністративному або судовому порядку. У зв`язку з цим суд першої інстанції дійшов висновку про протиправне застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді догани, оскільки неприйняття державним реєстратором Управління документів від комунальних підприємств не може свідчити про невиконання або неналежне виконання позивачкою своїх посадових обов`язків. У свою чергу на обґрунтування висновку про неправомірність повторного притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, що потягло за собою її звільнення із займаної посади, окружний суд послався на не проведення відповідачем перевірки (аналізу) даних Електронної черги, що унеможливило об`єктивне і всебічне встановлення відповідних обставин. З приводу висновку службового розслідування про неправомірні дії позивачки, пов`язані з неприйняттям реєстраційної справи ТОВ "Агробуд-Рівне", суд першої інстанції зазначив, що в силу вимог чинного законодавства посадовою особою із зберігання реєстраційних справ є державний реєстратор, який несе персональну відповідальність за прийняті рішення. Крім того, суд звернув увагу на те, що в обох випадках притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності відповідач не врахував розподілу посадових обов`язків між заступниками начальника Управління та не з`ясував ступінь вини цих посадових осіб у порушеннях, поставлених у провину ОСОБА_1 .
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову.
8. Протилежне рішення по суті позовних вимог суд апеляційної інстанції мотивував тим, що відмова комунальним підприємствам у прийнятті документів для проведення державної реєстрації суперечить завданням, визначеним Положенням про Управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради, затвердженим рішенням Рівненської міської ради від 20.10.2020 №8149 (далі - Положення про Управління), персональну відповідальність за виконання яких несе начальник Управління. При цьому розподіл посадових обов`язків між заступниками начальника Управління, за висновком суду апеляційної інстанції, не виключає відповідальності саме начальника Управління, які покладені на нього Положенням про Управління та посадовою інструкцією. Спростовуючи висновок суду першої інстанції про необґрунтованість повторного притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності, суд апеляційної інстанції виходив з того, що акт службового розслідування та матеріали дисциплінарної справи містять детальне обґрунтування та висновки комісії за результатами аналізу поданих скарг і звернень, а також детального вивчення інформації, наданої Управлінням щодо функціонування Електронної черги.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
9. У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. Касаційна скарга обґрунтована доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві. При цьому позивачка стверджує, що рішення суду першої інстанції за наслідками розгляду її позову відповідає закону, тоді як суд апеляційної інстанції порушив положення пункту 3 частини першої статті 40 і статті 147 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), визнавши правомірним її звільнення в порядку дисциплінарного стягнення за відсутності в її діях дисциплінарних проступків. Позивачка акцентує увагу на відсутності в неї повноважень впливати на прийняття державним реєстратором рішення щодо конкретного суб`єкта та встановлену статтею 6 Закону України від 15.05.2003 №755-IV "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" (далі - Закон №755-IV) заборону державному реєстратору проводити реєстраційні дії щодо суб`єкта державної реєстрації, з яким державний реєстратор перебуває у трудових відносинах. Зазначає також, що суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність повторного притягнення її до дисциплінарної відповідальності на підставі необґрунтованого висновку службового розслідування про порушення Управлінням порядку керування Електронною чергою, який не підтверджений належними доказами.
11. У відзивах на касаційну скаргу Рівненський міський голова і Виконавчий комітет Рівненської міської ради просять залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, вказуючи на її законність і обґрунтованість. Відповідачі вважають правомірним притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання нею своїх посадових обов`язків, зокрема, в частині організації надання адміністративних послуг та взаємодії із суб`єктами надання адміністративних послуг. Наполягають на тому, що позивачка неправильно тлумачить норми Законів України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про адміністративні послуги" та Положення про Управління, з яких убачається перебування державних реєстраторів Управління у трудових відносинах з Управлінням, що дозволяє їм вчиняти реєстраційні дії щодо решти юридичних осіб, утворених міською радою. Вважають, що доводи позивачки про неповне встановлення судом апеляційної інстанції обставин справи в частині висновку про порушення Управлінням порядку керування Електронною чергою фактично зводяться до переоцінки доказів, що виходить за межі касаційного перегляду.
12. Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. Розпорядженням Рівненського міського голови від 11.10.2019 №213-а ОСОБА_1 призначена начальником Управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради з 15 жовтня 2019 року.
14. Розпорядженням Рівненського міського голови від 30.06.2021 №761-р призначено службове розслідування щодо можливого неналежного виконання ОСОБА_1 службових обов`язків.
15. Підставою для проведення службового розслідування стало надходження до Виконавчого комітету Рівненської міської ради скарг від комунальних підприємств "Комунальне Рівненське шляхово-експлуатаційне управління автомобільних доріг" (РШЕУ) (від 16.06.2021 №672), "Рівнеелектротранс" (від 16.06.2021 №290), "Рівненський міський трест зеленого господарства" (від 17.06.2021 №261), у яких скаржники повідомляли про відмову державних реєстраторів Управління приймати документи та здійснювати державну реєстрацію змін до відомостей про ці юридичні особи, що містяться в ЄДР, з тих мотивів, що вказані комунальні підприємства та Управління мають спільного власника - Рівненську міську раду, з якою державні реєстратори перебувають у трудових відносинах. Як зазначило РШЕУ, цю позицію поділяє й начальник Управління ОСОБА_1, що вбачається з її письмової відповіді від 15.06.2021 №217/01-16. Уважаючи таку позицію працівників і начальника Управління помилковою та посилаючись на допущену ними протиправну бездіяльність, скаржники просили міського голову посприяти у вирішенні вказаного питання.
16. Після початку проведення службового розслідування 06.07.2021 до Виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшла скарга аналогічного змісту від Комунального автотранспортного підприємства 1728 (КАТП 1728) (від 17.06.2021 №1518).
17. Листами від 07.07.2021 №325 і від 08.07.2021 №328, від 07.07.2021 №1676, від 09.07.2021 №291, від 13.07.2021 №772 КП "Рівнеелектротранс", КАТП 1728, КП "Рівненський міський трест зеленого господарства" та РШЕУ додатково повідомили виконавчий комітет про понесені ними витрати на відрядження працівників та сплату адміністративного збору за проведення державної реєстрації іншим суб`єктом державної реєстрації.
18. У письмових поясненнях від 15.07.2021, наданих комісії з проведення службового розслідування, ОСОБА_1, серед іншого, зазначила, що посадова інструкція начальника Управління не надає їй повноважень впливати на рішення, прийняття яких належить до компетенції державних реєстраторів, які несуть за них персональну відповідальність.
19. Перевіривши дотримання ОСОБА_1 посадових обов`язків за обставин, наведених у скаргах комунальних підприємств, комісія в акті службового розслідування від 15.07.2021 дійшла висновку про порушення державним реєстратором Управління пункту 1 частини другої статті 6 Закону №755-IV, абзацу першого пункту 3 Розділу II Порядку державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 09.02.2016 №359/5, в частині не прийняття документів від уповноважених представників комунальних підприємств.
20. Зазначено, що ОСОБА_1 як особа, яка несе персональну відповідальність за забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради, не забезпечила організацію надання адміністративних послуг та взаємодію з суб`єктами надання адміністративних послуг, не вжила заходів для удосконалення організації та підвищення ефективності роботи Управління, з метою спрощення процедури надання адміністративних послуг та поліпшення якості їх надання, чим порушила пункти 1, 2, 3, 5, 6, 13, 14, 15 розділу "Завдання, обов`язки та повноваження" Посадової інструкції начальника Управління забезпечення надання адміністративних послуг Рівненської міської ради.
21. Крім того, з посиланням на відповідні роз`яснення Міністерства юстиції України комісія зауважила про відсутність у державного реєстратора Управління обмежень на проведення реєстраційних дій щодо будь-яких юридичних осіб, утворених органом місцевого самоврядування, у зв`язку з чим дійшла висновку, що необґрунтована відмова комунальним підприємствам у прийнятті документів для проведення державної реєстрації суперечить завданням, визначеним Положенням про Управління, персональну відповідальність за виконання яких несе начальник Управління.
22. З огляду на викладене в акті службового розслідування зроблено висновок про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та вирішено запропонувати Рівненському міському голові притягнути останню до дисциплінарної відповідальності і застосувати до неї дисциплінарне стягнення у вигляді догани за неналежне виконання посадових обов`язків.
23. За результатом розгляду акта службового розслідування від 15.07.2021 розпорядженням Рівненського міського голови від 16.07.2021 № 848-р до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани за неналежне виконання посадових обов`язків.
24. Розпорядженням від 23.09.2021 №1140-р Рівненський міський голова призначив проведення ще одного службового розслідування щодо неналежного виконання службових обов`язків та недодержання законодавства про службу в органах місцевого самоврядування начальником Управління ОСОБА_1 .
25. Під час проведення службового розслідування комісією встановлено, що 25 і 26 серпня 2021 року до Виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшли скарги від громадян ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 на неналежну організацію надання адміністративних послуг в Управлінні. Спільними у цих скаргах були твердження скаржників про недотримання Управлінням правил Електронної черги, внаслідок чого зареєстровані в Електронній черзі особи були вимушені невиправдано довго чекати на отримання послуг, тоді як незареєстровані особи отримували їх поза чергою.
26. У письмових поясненнях на вказані скарги ОСОБА_1 описала механізм реєстрації суб`єктів звернень в Електронній черзі та виклику їх на прийом та зауважила, що чинним законодавством у сфері надання адміністративних послуг не визначено максимального часу для очікування клієнтом виклику, що зумовлено індивідуальним характером кожного звернення і різним часом, необхідним для надання різних послуг. При цьому, як пояснила позивачка, для встановлення об`єктивних обставин, зазначених у скаргах ОСОБА_4, ОСОБА_5 і ОСОБА_6, необхідно провести аналіз даних Електронної черги, що не видається за можливе у зв`язку з тим, що скаржники не вказали дату звернення до Управління. Окремо звернула увагу на те, що скаржник ОСОБА_5 не зареєстрований в межах Рівненської територіальної громади, тому він не міг звертатися до Управління щодо зняття з реєстрації місця проживання. Водночас за скаргою ОСОБА_3 проведено аналіз даних Електронної черги та встановлено, що 19.08.2021 чек за номером 608 в секторі державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців Управління не зареєстровано, натомість у цей день за вказаним номером чеку було отримано адміністративну послугу іншого відділу Управління; тому зазначені ОСОБА_3 обставини щодо звернення до Управління з метою реєстрації як фізичної особи-підприємця не відповідають дійсним обставинам та не можуть бути належними доказами порушень у роботі Управління.
27. Клопотання ОСОБА_1 про виклик указаних осіб на засідання комісії остання залишила без задоволення, посилаючись на відсутність необхідності вислуховування скаржників на засіданні комісії.
28. Крім того, під час службового розслідування комісія встановила обставини розгляду Західним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Львів) скарги Рівненської обласної асоціації по сільському будівництву "Рівнеагробуд" від 22.06.2021, за наслідками якого були визнані протиправними дії Управління, пов`язані з поверненням реєстраційної справи (наказ від 16.07.2021 №307/6).
29. У поясненнях щодо цих обставин ОСОБА_1 зазначила про відсутність будь-яких порушень з її боку, оскільки вона як начальник Управління не приймає документи на зберігання і не впливає на рішення посадових осіб, які здійснюють відповідні дії.
30. За результатами службового розслідування комісією складено акт від 08.10.2021 з висновком про вчинення начальником Управління ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, що полягає в неналежному виконанні посадових обов`язків, передбачених пунктами 1, 2, 3, 5, 6, 13, 14, 15 розділу "Завдання, обов`язки та повноваження" Посадової інструкції начальника Управління, а саме: не вжиття заходів для забезпечення організації надання адміністративних послуг та взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг, не здійснення координації діяльності посадових осіб Управління та не вжиття заходів для удосконалення організації та підвищення ефективності роботи Управління, з метою спрощення процедури надання адміністративних послуг та поліпшення якості їх надання.