ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 травня 2023 року
м. Київ
справа № 822/2768/17
адміністративне провадження № К/9901/10584/18 № К/9901/19706/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 822/2768/17
за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної державної адміністрації, треті особи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Міністерства екології та природних ресурсів України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року (головуючий-суддя Майстер П.М.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року (головуючий суддя Загороднюк А.Г., судді: Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.),
В С Т А Н О В И В:
У жовтні 2017 року позивач звернувся до суду з даним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року №816/2017-р "Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації".
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилався на те, що він є директором Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації. Розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації від 20 вересня 2017 року №816/2017-р "Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації" був ліквідований Департамент екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, а його функції передані Департаменту агропромислового розвитку Хмельницької обласної державної адміністрації.
Вважає розпорядження відповідача необґрунтованим та таким, що суперечить нормам чинного законодавства, що стало підставою для звернення до суду.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач видав розпорядження від 20 вересня 2017 року №816/2017-р "Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації" з дотриманням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 та у відповідності до положень Закону України "Про місцеві державні адміністрації", у зв`язку з чим відсутні підстави для визнання протиправним та скасування оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування.
Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 та Міністерство екології та природних ресурсів України подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просили скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
Доводи касаційної скарги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що у тексті оспорюваного розпорядження не зазначено конкретних норм законодавства, на підставі яких передбачено право відповідача ліквідовувати Департамент екології та природних ресурсів. Крім того, вказує, що ліквідація Департаменту екології та природних ресурсів з передачею його прав та обов`язків Департаменту агропромислового розвитку не відповідає приписам статті 104 ЦК України, так як фактично відбулася прихована реорганізація. Також посилається на те, що судами не взято до уваги як доказ протиправності оспорюваного розпорядження - лист комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи від 23 жовтня 2017 року № 04-15/15-900. Поряд з цим, зазначає, що ліквідація відбулася без повідомлення та погодження з Міністерством екології та природних ресурсів України.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 Хмельницька обласна державна адміністрація просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Міністерство екології та природних ресурсів України у своїй касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судами постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2012 року № 606 та Закону України "Про місцеві державні адміністрації", стверджуючи, що даними нормативно-правовими актами регулюються виключно питання утворення структурних підрозділів, а не їх ліквідація.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Хмельницька обласна державна адміністрація у відзиві на касаційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Суд, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, дійшов висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Як свідчать матеріали справи, у справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям головою Хмельницької обласної державної адміністрації розпорядження від 20 вересня 2017 року №816/2017-р "Про оптимізацію структури обласної державної адміністрації". При цьому, з позовом про скасування цього розпорядження звернувся директор Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації як посадова особа.
Так, організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 09 квітня 1999 року № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV).
Пунктом 1 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV визначено, що голови місцевих державних адміністрацій очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень.