ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа № 826/10651/17
адміністративне провадження № К/990/6260/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Управління нормативно-методичного забезпечення та моніторингу володіння, використання та розпорядження нерухомого майна і земель, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Управління нормативно-методичного забезпечення та моніторингу володіння, використання та розпорядження нерухомого майна і земель на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2020 року (головуючий суддя - Федорчук А.Б.), постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року (головуючий суддя - Мєзєнцев Є.І., судді: Глущенко Я.Б., Файдюк В.В.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У серпні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Управління нормативно-методичного забезпечення та моніторингу володіння, використання та розпорядження нерухомого майна і земель (далі - відповідач, Управління), за участю третьої особи - Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - третя особа, НАЗК), в якому просив, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог в редакції від 25 квітня 2018 року:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не здійснення виплати грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі місячного грошового забезпечення;
- стягнути з Департаменту фінансів Міністерства оборони України на користь позивача грошову допомогу на оздоровлення за 2017 рік у розмірі 9 127,37 грн;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає в ненаданні ОСОБА_1 щорічної основної відпустки за 2017 рік терміном 45 календарних днів з 21 серпня 2017 року;
- скасувати наказ начальника Управління (по стройовій частині) від 07 вересня 2017 року №104 в частині призупинення виплати позивачу з 28 серпня 2017 року грошового забезпечення;
- скасувати наказ Управління (по стройовій частині) від 19 жовтня 2017 року №118 (про не здійснення виплати ОСОБА_1 премії та надбавки за виконання особливо важливих завдань);
- внести зміни до наказу начальника Управління (по стройовій частині) №115 від 13 жовтня 2017 року, а саме: абзац 3 пункту 2 наказу викласти в наступній редакції: "Виплатити з 01 по 13 жовтня 2017 року щомісячну премію у розмірі 380 відсотків посадового окладу за особистий вклад у загальні результати служби, надбавку за виконання особливо важливих завдань у розмірі 50 відсотків посадового окладу з урахуванням військового звання та вислуги років, щомісячну грошову винагороду у розмірі 60 відсотків місячного грошового забезпечення";
- внести зміни до наказу начальника Управління (по стройовій частині) №115 від 13 жовтня 2017 року, а саме: абзац 4 пункту 2 наказу викласти в наступній редакції: "Щорічну основну відпуску за 2017 рік використав з 28 серпня по 11 жовтня 2017 року;
- зобов`язати відповідача вчинити необхідні дії стосовно видання нового наказу (по стройовій частині) про оголошення вибуття ОСОБА_1 з 28 серпня 2017 року у щорічну основну відпуску терміном 45 календарних днів та про оголошення його прибуття з 12 жовтня 2017 року з щорічної основної відпуски за 2017 рік;
- зобов`язати Департамент фінансів Міністерства оборони України вчинити необхідні дії щодо здійснення перерахунку та виплати йому недоотриманого грошового забезпечення за період з 28 серпня по 13 жовтня 2017 року.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 вказав про допущення Управлінням протиправної бездіяльності, яка полягала у не наданні йому відпустки та не здійсненні виплати грошової допомоги. На думку позивача, Управління порушило вимоги пункту 59 Закону України "Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України" від 24 березня 1999 року №548-ХIV (далі - Статут), пункту 188 Положення про проходження військової служби громадянами України у Збройних Силах України, затвердженого Указом Президента України від 10 грудня 2008 року №1153/2008 (далі - Положення №1153/2008), пункту 30.2 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил України від 11 червня 2008 року №260 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України від 14 липня 2008 року за №638/15329, пункту 8.11 Інструкції про організацію виконання Положення про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України, затвердженої наказом Міністра оборони України 10 квітня 2009 року №170 (далі - Інструкція №170).
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. ОСОБА_1 з 01 серпня 1994 року проходить службу в Збройних Силах України.
4. 08 лютого 2017 року згідно з наказом першого заступника Міністра оборони України (по особовому складу) №13 позивача призначено на посаду начальника адміністративного відділу та кадрів Управління нормативно-методичного забезпечення та моніторингу володіння, використання та розпорядження нерухомого майна і земель.
5. 16 лютого 2017 року ОСОБА_1 зарахований до списків особового складу Управління на всі види забезпечення і приступив до виконання службових обов`язків за посадою.
6. 11 серпня 2017 року позивач подав т.в.о. Управління рапорт про надання йому щорічної основної відпустки за 2017 рік терміном 45 календарних днів з 21 серпня 2017 року відповідно до затвердженого графіка надання основних відпусток військовослужбовцям та працівників Управління. Також позивач просив виплатити матеріальну допомогу на оздоровлення у розмірі місячного грошового забезпечення за 2017 рік відповідно до Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Збройних Сил України та деяким іншим особам, введеної в дію наказом Міністра оборони України від 11 червня 2008 року №260 (далі - Інструкція №260)
7. 15 серпня 2017 року вказаний рапорт погоджений безпосереднім начальником ОСОБА_1 та зареєстрований 18 серпня 2017 року за №235/з. Також рапорт завізовано щодо надання позивачу відпустки з 28 серпня 2017 року та зобов`язано позивача до 23 серпня 2017 року пройти інструктаж у зв`язку з виїздом позивача у період відпустки за межі України.
8. 19 серпня 2017 року ОСОБА_1 пройшов необхідний інструктаж в Національному університеті оборони України імені Івана Черняховського у зв`язку із запланованим виїздом за кордон, про що здійснено відмітку на звороті рапорту від 11 серпня 2017 року.
9. Станом на 23 серпня 2017 року позивачу не було видано відпускного талону та не доведено наказ начальника Управління (по стройовій частині) про оголошення його вибуття в щорічну основну відпустку, а також про виплату грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік.
10. Вважаючи таку бездіяльність протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду.
11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2020 року позовні вимоги задоволено частково.
12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог частково. Визнано протиправною бездіяльність Управління щодо ненадання ОСОБА_1 щорічної основної відпустки за 2017 рік терміном 45 календарних днів з 21 серпня 2017 року. Визнано протиправною бездіяльність Управління щодо невиплати позивачу грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі місячного грошового забезпечення. Зобов`язано Управління нарахувати та виплатити ОСОБА_1 суму невиплаченої грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі 9 127,37 грн. В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
13. Постановою Верховного Суду від 09 листопада 2021 року скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року, а справу направлено на новий судовий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду. Підстава скасування - невідповідність змісту абзацу п`ятого резолютивної частини постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року, викладеного у вступній та резолютивній частинах постанови і в повному її тексті, змісту тексту, проголошеного у судовому засіданні 08 червня 2021 року, зафіксованого відповідним технічним записом судового засідання.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2020 року позовні вимоги задоволено частково.
14.1. Визнано протиправною бездіяльність Управління щодо ненадання ОСОБА_1 щорічної основної відпустки за 2017 рік терміном 45 календарних днів з 21 серпня 2017 року.
14.2. Визнано протиправною бездіяльність Управління щодо невиплати ОСОБА_1 грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі місячного грошового забезпечення.
14.3. Зобов`язано Департамент фінансів Міністерства оборони України нарахувати та виплатити позивачу суму невиплаченої грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі 9 127,37 грн.
14.4. В іншій частині адміністративного позову - відмовлено.
15. Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність оскаржуваної бездіяльності щодо ненадання ОСОБА_1 щорічної основної відпустки. Судом зазначено, що відповідач не підтвердив належними доказами існування обставин, які в силу положень пункту 8.8 Інструкції №170, надають можливість корегувати графік відпусток військовослужбовців з урахуванням відповідних особливостей.
16. Також суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльність Управління, яка полягала у не здійсненні виплати позивачу матеріальної допомоги на оздоровлення. Вказав, що норми чинного законодавства пов`язують можливість подання заяви про виплату матеріальної допомоги на оздоровлення як одночасно із поданням заяви про надання відпустки, так і без вибуття у відпустку.
17. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині зобов`язання Департаменту фінансів Міністерства оборони України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 суму невиплаченої грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі 9 127,37 грн.
17.1. Зобов`язано Управління нормативно-методичного забезпечення та моніторингу володіння, використання та розпорядження нерухомого майна і земель нарахувати та виплатити ОСОБА_1 суму невиплаченої грошової допомоги на оздоровлення за 2017 рік у розмірі 9 127,37 грн.
17.2. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2020 року - залишено без змін.
18. Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для часткового задоволення позовних вимог. Проте, суд апеляційної інстанції зауважив, що належним відповідачем у цій справі в частині вимог про зобов`язання виплати матеріальної допомоги позивачу є Департамент фінансів Міністерства оборони України, а не Управління. Враховуючи не залучення до участі у справі Департаменту, суд апеляційної інстанції зобов`язав здійснити виплату спірної матеріальної допомоги відповідача - (Управління).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
19. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Управління звернулось із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просило скасувати оскаржувані судові рішення, ухваливши нове рішення, яким залишити без розгляду позовні вимоги про:
-скасування наказу начальника Управління від 07 вересня 2017 року №104 в частині призупинення виплати позивачу з 28 серпня 2017 року грошового забезпечення;
-скасування наказу Управління від 19 жовтня 2017 року №118;
-внесення змін до наказу начальника Управління від 13 жовтня 2017 року №115, а саме: абз.3 пункту 2 наказу викласти в наступній редакції: "Виплатити з 01 по 13 жовтня 2017 року щомісячну премію у розмірі 380 відсотків посадового окладу за особистий вклад у загальні результати служби надбавку за виконання особливо важливих завдань у розмірі 50% посадового окладу з урахуванням військового звання та вислуги років, щомісячну грошову винагороду у розмірі 60% місячного грошового забезпечення";
-внесення змін до наказу начальника Управління від 13 жовтня 2017 року №115, а саме: абз.4 пункту 2 наказу викласти в наступній редакції: "Щорічну основну відпустку за 2017 рік використав з 28 серпня по 11 жовтня 2017 року";
-зобов`язання Департаменту фінансів Міністерства оборони України вчинити необхідні дії щодо здійснення перерахунку та виплати позивачу недоотриманого грошового забезпечення за період з 28 серпня по 13 жовтня 2017 року.
В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.
20. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
21. Управління у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували норму права без урахування висновку Верховного Суду щодо питання застосування цієї норми у подібних правовідносинах, а саме:
- норми статей 46, 48 КАС України без врахування правового висновку, викладеного в постановах Верховного Суду від 29 червня 2021 року у справі № 460/2903/20, від 16 червня 2020 року у справі №465/1971/16-а, від 16 червня 2020 року у справі №820/2707/17, від 08 грудня 2020 року №826/11282/17 щодо необхідності відмови в задоволенні позовної вимоги, пред`явленої до неналежного відповідача;
-норми частин першої, п`ятої статті 122, статей 123, 240, 319 КАС України без урахування правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 27 травня 2021 року у справі № 260/1893/19 в контексті застосування наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду;
-норм статей 160, 161 КАС України без врахування правового висновку, сформованого Верховним Судом у постанові від 31 липня 2020 у справі № 826/11947/18 стосовно застосування наслідків розгляду заяви, зміст якої свідчить про одночасну зміну предмета і підстав позову.
22. Також скаржник вказав про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, а саме:
- статті 10-1 Закону України від 20 грудня 1991 року № 2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон № 2011-XII), пунктів 30.1, 30.7, 30.8 Інструкції №260 щодо неможливості визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною у зв`язку з невиплатою грошової допомоги на оздоровлення у разі переміщення для проходження військової служби до інших військових формувань;
-частини сімнадцятої статті 10-1 Закону № 2011-XII та пункту 8.8 Інструкції Інструкція №170 стосовно можливості надання військовослужбовцям щорічних основних відпусток за відсутності більше ЗО відсотків загальної чисельності певної категорії відповідного підрозділу.
23. НАЗК подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила Верховний Суд здійснювати розгляд касаційної скарги Управління за відсутності представників третьої особи, за наявними у справі матеріалами, оскільки будь-якими іншими документами та доказами НАЗК не володіє.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
24. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
26. Відповідно до частин першої, четвертої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
27. Згідно із статтею 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу. Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала.
Якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.