ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 травня 2023 року
м. Київ
справа №380/23542/21
адміністративне провадження № К/990/7927/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області,
треті особи Державне підприємство державний інститут проєктування міст "Містопроект" м. Львів, Департамент екології та природніх ресурсів Львівської обласної державної адміністрації, Басейнове управління водних ресурсів річок Західного Бугу та Сяну, Товариство з обмеженою відповідальністю "Автолазня", ОСОБА_2,
про визнання протиправним та нечинним рішення
за касаційною скаргою Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Гінди О.М.,
Ніколіна В.В., Пліша М.А. від 14 лютого 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду з позовом до Сокільницької сільської ради Львівського району Львівської області (далі - Сокільницька СР, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державне підприємство державний інститут проектування міст "Містопроект" м. Львів (далі - ДП "Містпроект", третя особа 1), Департамент екології та природніх ресурсів Львівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент екології, третя особа 2), Басейнове управління водних ресурсів річок Західного Бугу та Сяну (далі - Басейнове УВР, третя особа 3), Товариство з обмеженою відповідальністю "Автолазня" (далі - ТОВ "Автолазня", третя особа 4), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, третя особа 5), в якому просить визнати протиправним та нечинним рішення Сокільницької СР від 2 червня 2021 року № 165 "Про затвердження детального плану території (ДПТ) в с. Сокільники, с. Басівка, с. Годовиця", а саме пункт 8 вказаного рішення, яким затверджено ДПТ у районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області, розроблений Інститутом містобудування та архітектури під керівництвом ОСОБА_2 .
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване рішення від 2 червня 2021 року № 165, яким затверджено ДПТ в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області, що позначений на Генеральному плані с. Сокільники - квартал К-9, фактично змінює функціональне призначення цих земельних ділянок із земель адміністративного і громадського призначення на землі об`єктів обслуговування, торгівлі та придорожнього сервісу, що свідчить про невідповідність Генеральному плану с. Сокільники на момент затвердження вищевказаного рішення.
3. Позивачем також зазначено, що відповідачем не здійснено оприлюднення у двотижневий строк прийнятого рішення щодо розроблення проєкту містобудівної документації шляхом опублікування такого рішення у засобах масової інформації, що поширюються на відповідну територію, а також на офіційному веб-сайті Сокільницької СР; не здійснено оприлюднення розробленого проєкту містобудівної документації, а саме - проєкту ДПТ в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області. Позивач стверджує, що матеріали ДПТ та повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проєкті містобудівної документації не було розміщено відповідачем на офіційному веб-сайті Сокільницької СР, а повідомлення, яке розміщено у газеті "Голос Народу" від 18 грудня 2020 року № 50, містить лише коротку інформацію про проведення громадського обговорення щодо розроблення ДПТ в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники, однак не містить іншої необхідної та деталізованої інформації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з дотримання в цілому Сокільницькою СР встановленого порядку оприлюднення спірного ДПТ, а також виконання вимоги щодо проведення громадських слухань, дотримання відповідачем встановленого порядку розроблення ДПТ, його відповідності чинному Генплану та врахування перспективи розвитку території, визначеної у проєкті Генплану.
6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
7. Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що всупереч вимогам частини шостої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" відповідачем не дотримано строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, тобто не раніше 10 днів з дня оприлюднення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні.
8. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що всупереч вимогам частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 3 Порядку проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 25 травня 2011 року (далі - Порядок № 555), відповідачем не оприлюднено: прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку.
9. Також судом апеляційної інстанції було враховано поданий позивачем на підтвердження зауважень мешканців висновок експерта за результатами проведення будівельно-технічної експертизи від 14 червня 2022 року № 33/22, який виданий Судовим експертно-розрахунковим бюро ТОВ "Серб", судовий експерт Бочуляк Р.П., згідно якого ДПТ в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області розроблений Інститутом містобудування та архітектури, затверджений рішенням Сокільницької СР № 165 від 2 червня 2022 року, на момент затвердження не відповідає Генеральному плану с. Сокільники та вихідним даним на розробку ДПТ, що є порушенням вимог частини четвертої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Сокільницька СР звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2022 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статей 19 та 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 555, у зв`язку з чим суд дійшов неправильних висновків про те, що: у позивача наявне право на звернення до суду з цим позовом; сільською радою не було забезпечено дотримання визначеного законом механізму проведення громадських слухань; громадськість була позбавлена можливості ознайомитись з документацією і подати свої зауваження чи пропозиції; існує необхідність врахування висновку експерта за результатами проведення будівельно-технічної експертизи від 14 червня 2022 року № 33/22.
12. Скаржник також стверджує, що суд апеляційної інстанції не врахував правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 7 листопада 2018 року у справі № 804/6859/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, який стосується попередньо оцінки судом факту порушення прав або інтересів особи спірним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, що є обов`язковою умовою виникнення у такої особи права на звернення до суду.
13. Крім того, Сокільницька СР вказує на те, що суд апеляційної інстанції не врахував правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18 та від 13 жовтня 2021 року у справі № 640/21854/18, про те, що формальні порушення не можуть бути підставою для скасування правомірного рішення.
14. Також скаржник наголошує на відсутності підстав для прийняття до уваги висновку експерта за результатами проведення будівельно-технічної експертизи від 14 червня 2022 року N 33/22, у зв`язку із його неналежністю, зокрема, тому що згідно правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленої у постанові 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18, відсутність попередження експерта про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок, як і відсутність вказівки, що він підготовлений для суду, тягне за собою неналежність експертного висновку.
14. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Сокільницької СР не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. З довідки про доставку електронного листа вбачається, що ухвала Верховного Суду від 24 березня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 380/23542/21 доставлена до електронного кабінету інших учасників справи 28 березня 2023 року, а Департамент екології отримав цю ухвалу 7 квітня 2023 року відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення № 0102937638393.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Касаційна скарга надійшла до суду 6 березня 2023 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 24 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/23542/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу Сокільницької СР.
17. Відповідачем подано клопотання про зупинення дії оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції до закінчення розгляду цієї справи у касаційному порядку, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 10 травня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що пунктом 1.21 рішення Сокільницької СР від 13 липня 2020 року № 932 "Про надання дозволу на розробку ДПТ" надано дозвіл на розробку ДПТ в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області.
19. 2 червня 2021 року Сокільницькою СР було прийнято рішення № 165 "Про затвердження ДПТ у с. Сокільники, с. Басівка, с. Годовиця".
20. Не погодившись з пунктом 8 вказаного рішення, яким затверджено ДПТ у районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області", розроблений Інститутом містобудування та архітектури, ОСОБА_1 звернулася з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на таке.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Одним із доводів касаційної скарги є те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 19 та 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 555, оскільки не врахував правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18 та від 27 вересня 2022 року у справі N°320/1510/20.
29. Неправильність застосування вищезазначених норм права скаржник вбачає у тому, що суд, дійшовши висновку про наявність незначних порушень у процедурі проведення громадських слухань щодо проєкту ДПТ, не врахував, що такі неточності не вплинули на законність спірного пункту 8 рішення Сокільницької СР від 2 червня 2021 року № 165 по суті.
30. Крім того, скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, а саме - положень статей 2 та 19 КАС України, оскільки не врахував правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 7 листопада 2018 року у справі № 804/6859/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, який стосується попередньо оцінки судом факту порушення прав або інтересів особи спірним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, що є обов`язковою умовою виникнення у такої особи права на звернення до суду.
31. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів виходить з наступного.
32. Згідно із частинами другою та шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
33. Як роз`яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
34. У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес". Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
35. Тобто обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
36. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
37. Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.
38. Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
39. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.
40. Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, викладеною у постановах від 2 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 7 листопада 2018 року у справі № 804/6859/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 10 лютого 2021 року у справі № 640/14623/20, від 18 березня 2021 року у справі № 826/3932/17, від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16, від 21 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
41. Суд також враховує, що поняття "юридичного спору" має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття "спір про право".
Зокрема, відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
42. ЄСПЛ, зокрема у рішеннях "Georgiadis v. Greece" (заява № 21522/93, пункт 34), "Ferrazzini v. Italy" (заява № 44759/98, пункт 30), "Benthem v. the Netherlands" (заява № 8848/80, пункт 32), зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття "спору про право" має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.
43. Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20 та від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18.
44. Як вбачається з матеріалів справи, предметом спірних правовідносин є правомірність пункту 8 рішення Сокільницької СР від 2 червня 2021 року № 165 "Про затвердження детального плану території (ДПТ) в с. Сокільники, с. Басівка, с. Годовиця", яким затверджено ДПТ у районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області.
45. Отже, у цій справі позивачем оскаржується нормативно-правовий акт, прийнятий Сокільницькою СР.
46. Зокрема, у статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт -- акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт -- акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
47. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам, з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права, необхідно розмежовувати поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт".
48. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17), від 26 травня 2020 року у справі № 826/17586/16 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16.
49. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
50. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт -- офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
51. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
52. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21.
53. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
54. Аналогічна правова позиція щодо визначення понять нормативно-правового та ненормативного актів викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
55. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".
56. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
57. Колегія суддів також зазначає, що варто розуміти "дух" КАС України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям "норми права": 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.
58. У статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
59. Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дозволяє стверджувати, що ДПТ містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
60. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо ДПТ місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
61. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
64. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Сокільницької СР від 2 червня 2021 року № 165, яким затверджено ДПТ, зокрема в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області, має ознаки нормативно-правового акта.
65. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
66. Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
67. Зокрема, однією з особливістю провадження у таких справах відповідно до частини другої статті 264 КАС України є те, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
68. Як вбачається зі змісту ухвали Львівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2021 року, якою відкрито провадження у цій справі, призначено її до розгляду та зобов`язано Сокільницьку СР опублікувати оголошення про прийняття цієї справи Львівським окружним адміністративним судом до провадження у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, а також враховуючи, що у мотивувальній частині постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2023 року Сокільницьку СР зобов`язано невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї постанови, колегія суддів доходить висновку, що суди дотрималися встановленого статтями 264-265 КАС України порядку розгляду цієї категорії справ.
69. Вирішуючи питання про те, чи є позивач учасником правовідносин, урегульованих спірним рішенням сільради, колегія суддів звертає увагу, що адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13, 23, 50, 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинен застосовувати широке тлумачення поняття "охоронюваний інтерес". За загальним правилом, такий інтерес включає у тому числі захист права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, створення умов для комфортного та безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.
70. З цього приводу необхідно зазначити, що у рішеннях ЄСПЛ сформовано сталу практику стосовно поняття "в інтересах суспільства". Зокрема, аналіз практики ЄСПЛ (рішення у справах "Ocalan v.", заява № 46221/99, пункт 168; "Former King of Greece and Others v. Greece" [GC], заява № 25701/94, пункт 89; "Iatridis v. Greece", заява № 31107/96, пункт 55 та ін.) дає підстави дійти висновку, що складовими принципу верховенства права Суд визнає, зокрема, збалансованість інтересів окремого індивіда з інтересами інших членів суспільства, принцип пропорційності, справедливий баланс між вимогами спільного (публічного) інтересу та захистом фундаментальних прав особи.
71. У справі "ТОВ "Світ розваг" та інші проти України" (заява № 13290/11 та 2 інші, пункт 161) ЄСПЛ визначив поняття, які складають значний суспільний інтерес, зокрема, такі як: захист людського життя, здоров`я та навколишнього середовища, та вказав, що у цій справі національні суди встановили, що визнання виключних повноважень органів влади стосовно зупинення дії ліцензії заявника виправдовувалось суспільними інтересами, а тому заявник міг обґрунтовано вважати, що ці питання достатньою мірою охоплювалися усталеними повноваженнями органів (відповідальних за пожежну безпеку, безпеку на робочому місці та охорону здоров`я) для припинення діяльності конкретних гральних закладів у випадку небезпеки (пункт 65).
72. У справі "Kaminskas v. Lithuania" (заява № 44817/18), яка стосувалася рішення про знесення будинку заявника у зв`язку з тим, що будинок був незаконно збудований на ділянці, що належить до земель лісового фонду, ЄСПЛ дійшов висновку, що рішення про знесення переслідувало легітимні цілі, відповідало суспільним інтересам (пункт 53) та було необхідним у демократичному суспільстві. ЄСПЛ врахував складне становище заявника з огляду на його пенсійний вік, погане здоров`я та низький дохід (пункт 34), проте співставив інтереси заявника із загальними інтересами суспільства у збереженні лісів та довкілля і зазначив, що ані вік заявника, ані інші особисті його обставини не можуть мати вирішального значення з урахуванням того, що заявник свідомо збудував будинок на охоронюваній ділянці без відповідного дозволу (пункт 64).
73. Вищезазначені висновки ЄСПЛ враховані у практиці Верховного Суду, відповідно до якої судовий контроль за законністю рішень місцевих органів влади щодо планування забудови території стосується захисту суспільного (публічного) інтересу (постанови від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 ВС, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17 та від 30 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.004102).
74. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка є жителькою с. Сокільники та користувачем земельної ділянки, зокрема водоймища (поблизу якого планується будівництво станції технічного обслуговування), що розташовані на території, стосовно якої прийняте спірне рішення.
75. В обґрунтування порушення свого права прийняттям спірного рішення Сокільницької СР позивачка зазначила, що орган місцевого самоврядування не дотримався встановленого порядку розробки проєкту ДПТ, який виготовлено з порушенням вимог статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки відповідачем неправомірно змінено функціональне призначення земельної ділянки, щодо якої розробляється ДПТ, яке не узгоджується з положеннями чинного Генерального плану с. Сокільники. На цій підставі, позивачка вважає, що зміна функціонального призначення земельної ділянки може негативно позначитися на екологічній ситуації у населеному пункті, призвести до забруднення та заподіяння значної шкоди системі водойм на території с. Сокільники.
76. З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що у позивачки наявне право на звернення до суду з цим позовом, оскільки заявлені вимоги стосуються не тільки безпосередньо її інтересів, як мешканки територіальної громади, а й невизначеного кола осіб - жителів громади с. Сокільники Пустомитівського району Львівської області, оскільки розроблення, погодження чи затвердження ДПТ з порушенням вимог законодавства, будівельних норм та стандартів безпосередньо впливає на право, зокрема позивачки, як жительки села і користувачки земельних ділянок, щодо яких розробляється ДПТ, на безпечне для життя і здоров`я довкілля, гарантоване статтею 50 Конституції України та право на безпечне природне середовище, визначене статтею 9 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".
77. Отже, доводи скаржника про неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 7 листопада 2018 року у справі № 804/6859/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19, щодо необхідності попереднього встановлення судом того факту, що спірним рішенням суб`єкта владних повноважень можуть бути порушені права або інтереси позивача, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.
78. Стосовно доводів скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", з огляду на що, на думку скаржника, суд дійшов неправильного висновку про невідповідність функціонального призначення земельної ділянки в районі вул. Садова-Наварійська в с. Сокільники, зазначеного у спірному ДПТ, положенням Генерального плану с. Сокільники, колегія суддів зазначає наступне.