ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2023 року
м. Київ
справа № 500/796/22
провадження № К/990/2872/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Улицького В. З., суддів: Кузьмича С. М., Матковського З. М.
І. Суть спору
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі також - Мін`юст) про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 26 січня 2022 року № 103-К "Про накладення дисциплінарного стягнення".
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що наказом Мін`юсту від 26 січня 2022 року № 103-К до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у виді попередження про неповну службову відповідність за неналежне виконання службових обов`язків.
Стверджує, що притягнення його до дисциплінарної відповідальності у виді попередження є безпідставним, адже, за твердженням позивача, підставою ініціювання притягнення його до такої відповідальності є недостатнє використання позивачем як керівником механізму здійснення контролю в порядку статті 74 України "Про виконавче провадження" від 02 червня 2016 року № 1404-VIII (далі - Закон № 1404-VIII).
Позивач вказує, що ним систематично здійснюється контроль за строками і законністю проведення виконавчих дій та забезпечено виконання завдань, визначених планом роботи.
Вважаючи, що спірний наказ від 26 січня 2022 року № 103-К є таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 17 грудня 2021 року № 3104/к "Про дисциплінарне провадження" щодо позивача прийнято рішення про порушення дисциплінарного провадження, на підставі доповідної записки начальника УВБ ДКВС України та органів юстиції від 13 грудня 2021 року № 53-28.1-21, загальної довідки від 10 грудня 2021 року № 50-28.1-21 за результатами планової комплексної перевірки діяльності Управління забезпечення примусового виконання рішень у Тернопільській області Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) у період з 29 листопада 2021 року по 03 грудня 2021 року.
4. Обставинами, які слугувала підставою для порушення дисциплінарного провадження є довідка планової комплексної перевірки діяльності Управління забезпечення примусового виконання рішень у Тернопільській області Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) від 10 грудня 2021 року, яка проводилась згідно з наказом Міністерства юстиції України від 23 листопада 2021 року № 4031/7 "Про проведення планової комплексної перевірки діяльності Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ)", з урахуванням Плану перевірки затвердженого цим наказом.
5. 22 січня 2022 року позивачем надано пояснення державному секретарю Міністерства юстиції України, в яких він заперечив проти висновків дисциплінарної комісії від 19 січня 2022 року, оскільки такі висновки дисциплінарної комісії є необґрунтованими, необ`єктивними, носять упереджений характер, спростовані його поясненнями, а також суперечать, як обставинам справи, так і вимогам чинного законодавства, а відтак в його діях відсутні ознаки дисциплінарного проступку та вини та вимагав закрити дисциплінарне провадження.
6. Водночас судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1, починаючи з грудня 2019 року, обіймає посаду начальника Управління забезпечення примусового виконання рішень у Тернопільській області Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) (далі також - Управління).
Відповідно до наказу Міністерства юстиції України "Про проведення планової комплексної перевірки діяльності Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ)" від 23 листопада 2021 року № 4031/7 (далі - Наказ) членами робочої групи з проведення планової комплексної перевірки діяльності Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) у період з 29 листопада по 03 грудня 2021 року здійснено планову комплексну перевірку діяльності Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) (далі - Перевірка) відповідно до затвердженого плану перевірки.
За результатами планової комплексної перевірки складено загальну довідку щодо діяльності Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) у період з 29 листопада по 03 грудня 2021 року від 10 грудня 2021 року № 50-28.1 -21 (далі - Довідка), згідно з якою робота Управління визнана незадовільною та встановлені систематичні порушення Управлінням норм чинного законодавства.
У Довідці зазначається, що листом від 13 вересня 2021 року № 4.1-0/3373-21 начальник Управління ОСОБА_1 зобов`язав керівників органів державної виконавчої служби (далі - органи ДВС) забезпечити організацію роботи державних виконавців, спрямовану на забезпечення повного, своєчасного, фактичного виконання виконавчих документів не менше ніж 40 виконавчих документів на одного державного виконавця в місяць.
Водночас, з пояснень начальника Управління ОСОБА_1 дисциплінарною комісією встановлено, що всі наради, які проводились Управлінням, та доручення, які надсилались органам ДВС, стосувались виключно виконання доручення заступника Міністра з питань виконавчої служби ОСОБА_2 від 16 березня 2020 року № 2646/20.5.2/32-20 та доручення в.о. директора Департаменту державної виконавчої служби ОСОБА_3 від 22 жовтня 2019 року № 1875/20.5.2/32-19. Жодних доручень про встановлення кількості закінчення виконавчих проваджень державним виконавцям Управлінням не надавалось.
Також Перевіркою встановлено, що при виконанні рішень судів, інших органів (посадових осіб) державні виконавці органів ДВС не дотримуються вимог законодавства. Зокрема, виявлені численні порушення державними виконавцями вимог статей 9, 13, 18, 26, 27, 30, 36, 39, 40, 42, 47, 48, 56, 57, 59, 61, 63 Закону № 1404-VIII, положень з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02 квітня 2012 року № 512/5 (далі - Інструкція) та інших нормативно-правових актів, зокрема щодо невжиття та несвоєчасного вжиття заходів примусового виконання рішень; порушення строків перевірки майнового стану боржника, строків винесення постанов про накладення на боржника штрафу, строків опису та арешту належного боржникам майна, строків передачі арештованого майна на реалізацію.
Згідно з поясненнями начальника Управління ОСОБА_1 факти безпідставного відкриття органами ДВС виконавчих проваджень з примусового стягнення коштів виконавчого збору та витрат не відносяться до компетенції Управління, а безпосереднє керівництво відділом державної виконавчої служби здійснює керівник відділу, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) та забезпечує своєчасне, повне і неупереджене виконання рішень у порядку, встановленому законодавством.
Також Перевіркою встановлено, що у 2021 році Управлінням проведені планові цільові перевірки Підволочиського, Збаразького відділів державної виконавчої служби, відділу державної виконавчої служби у місті Тернополі та Тернопільського відділу державної виконавчої служби у Тернопільському районі, за результатами яких складені довідки від 29 червня 2021 року, від 20 серпня 2021 року, 07 вересня 2021 року та 13 жовтня 2021 року відповідно, в яких зазначено, що перевірки проводяться з питань дотримання державними виконавцями вимог статей 27, 39, 40 Закону № 1404-VIII щодо винесення постанов про стягнення виконавчого збору, постанов про стягнення витрат виконавчого провадження та веденням статистичної звітності.
При цьому, у Довідці зазначається, що виходячи зі змісту вказаних довідок питання ведення статистичної звітності при проведенні цих перевірок не перевірялось. В довідках зазначені лише дані оперативної інформації щодо показників роботи відповідного органу по стягненню виконавчого збору.
Крім цього, Перевіркою виявлені факти безпідставного закінчення виконавчих проваджень на підставі пункту 9 частини першої статті 39 Закону № 1404-VIII, у зв`язку з фактичним виконанням, а також безпідставного відкриття виконавчих проваджень з примусового виконання постанов про стягнення з боржника виконавчого збору та витрат виконавчого провадження, які вже були виконані. Зазначене мало місце, зокрема, у Підволочиському, Збаразькому відділах державної виконавчої служби, відділі державної виконавчої служби у місті Тернополі та Тернопільському відділі державної виконавчої служби у Тернопільському районі.
Згідно з перевіркою начальником Управління ОСОБА_1 26 січня 2021 року винесена постанова про передачу зведеного виконавчого провадження № НОМЕР_1, боржником у якому є Рятувально-водолазна служба Тернопільської області, з Тернопільського міського відділу державної виконавчої служби до Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень.
Як встановлено Перевіркою та відображено в Довідці, у зазначеному виконавчому провадженні державним виконавцем 09 листопада 2020 року та 29 грудня 2020 року описано та арештовано нерухоме майно боржника, а 15 січня 2021 року - рухоме майно боржника.
Перевіркою встановлено, що у постанові про передачу виконавчого провадження від 26 січня 2021 року не зазначено обставин, які ускладнюють виконання зведеного виконавчого провадження № НОМЕР_1 Тернопільським міським відділом державної виконавчої служби, а також обставин, які обумовили передачу цього виконавчого провадження до Відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень. Разом з цим постанова про передачу зазначеного виконавчого провадження винесена начальником Управління забезпечення примусового виконання рішень безпідставно, чим порушено вимоги частини третьої статті 25 Закону № 1404-VIII, пункту 6 розділу V Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02 квітня 2012 року № 512/5 (далі - Інструкція).
При цьому, як встановлено Перевіркою та відображено у Довідці, рішення начальника Управління ОСОБА_1 про передачу зазначеного виконавчого провадження, у якому державним виконавцем вжито заходи щодо звернення стягнення на майно боржника, позбавило державного виконавця Тернопільського міського відділу державної виконавчої служби, на виконанні у якого перебувало це виконавче провадження, а також керівників цього відділу, права на отримання винагороди.
Перевіркою виявлені виконавчі провадження, по яким державними виконавцями тривалий час не вживались заходи примусового виконання рішень на користь держави. Так, по виконавчому провадженню № НОМЕР_2 (стягнення на користь держави штрафу в сумі 24 448 163,35 грн.), яке перебуває на виконанні в відділі державної виконавчої служби у місті Тернополі, з 10 червня 2021 року безпідставно не вживались жодні заходи примусового виконання рішень, в тому числі не направлялися запити щодо перевірки майнового стану. Також державними виконавцями зазначеного відділу тривалий час не вживались заходи примусового виконання рішень по виконавчим провадженням: № НОМЕР_3 (стягнення 5 200 000,00 грн.) - відкрито 07 лютого 2019 року, остання виконавча дія (направлено запити щодо перевірки майнового стану боржника) - 09 серпня 2021 року; № НОМЕР_4 (стягнення 1 700 000,00 грн.) - відкрито 12 листопада 2021 року, того ж дня отримано відповідь з податкової служби про наявність відкритих рахунків в банківських установах, при цьому заходи спрямовані на винесення постанови про арешт коштів державним виконавцем даного Відділу не вжито. Крім цього, по виконавчому провадженню № НОМЕР_5, яке перебуває в Кременецькому відділі державної виконавчої служби (стягнення 837 585,89 грн.) - відкрито 03 лютого 2020 року, за наявності інформації з податкової служби про наявність відкритих рахунків в банківських установах, заходи спрямовані на винесення постанови про арешт коштів державним виконавцем даного відділу не вжито.
Як встановлено Перевіркою та відображено в Довідці, що оскільки за 10 місяців 2021 року начальником Управління ОСОБА_1 проведено 4 перевірки законності виконавчого провадження (з них 2 за дорученням директора Департаменту державної виконавчої служби), такий механізм здійснення контролю за діяльністю державних виконавців, як перевірка законності виконавчого провадження начальником Управління ОСОБА_1 не використовується.
При цьому, у своїх поясненнях начальник Управління ОСОБА_1 не заперечує, що Планом роботи передбачено проведення перевірок з питань додержання державними виконавцями вимог статей 27, 40 Закону № 1404-VIII щодо винесення постанов про стягнення виконавчого збору та постанов про стягнення витрат і за веденням з цього питання статистичної звітності.
З огляду на це, та враховуючи виявлені Перевіркою численні порушення вимог законодавства в діяльності органів ДВС зазначається, що начальником Управління ОСОБА_1 в порушення вимог пункту 9 Типового положення про управління забезпечення примусового виконання рішень міжрегіональних управлінь Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 20 квітня 2016 року № 1183/5, не забезпечується контроль за здійсненням підпорядкованими органами державної виконавчої служби примусового виконання рішень, правильністю, своєчасністю та повнотою вчинення виконавчих дій державними виконавцями.
У поясненнях начальник Управління ОСОБА_1 зазначає, що робочою групою при наданні оцінки роботи щодо здійснення контролю не взято до уваги кількість доручень, які надавались керівникам органів ДВС для проведення перевірки матеріалів виконавчих проваджень в порядку, встановленою статтею 74 Закону № 1404-VIII. При цьому, згідно з поясненнями начальника Управління ОСОБА_1 станом на 01 грудня 2021 року до Управління не звертались учасники виконавчого провадження із скаргами на дії керівників органів ДВС, а також відсутні скарги щодо скасування винесених ними процесуальних документів.
7. Відповідно до подання дисциплінарної комісії від 19 січня 2022 року рекомендовано застосувати до начальника Управління ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді "попередження" у зв`язку зі встановленням під час перевірки наявність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 899-VIII (далі - Закон № 899-VIII), а саме неналежне виконання посадових обов`язків. Враховуючи вищезазначене та у зв`язку з вчиненням дисциплінарного проступку.
8. Наказом Мін`юсту від 26 січня 2022 року № 103-К накладено на ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді попередження за неналежне виконання посадових обов`язків.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2022 року в задоволенні позову відмовлено.
10. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивач як начальник Управління несе відповідальність за ефективність діяльності органу, дотримання вимог чинного законодавства підлеглими, керівником яких він є, та може бути притягнутий до відповідальності за порушення державними виконавцями вимог нормативно-правових актів, які регулюють порядок розпорядження конфіскованим майном та несвоєчасне вжиття відповідних заходів примусового виконання, що призводить до тривалого перебування виконавчих документів зазначеної категорії на виконанні.
Разом з цим суд першої інстанції зазначив, що в порушення вимог пункту 3 розділу XII Інструкції начальником Управління ОСОБА_1 за 10 місяців 2021 року здійснено 4 перевірки законності виконавчого провадження на підставі постанов про витребування виконавчого провадження. Зокрема, 29 січня 2021 року за № 1/19/1 начальником Управління ОСОБА_1 винесена постанова "про витребування виконавчого провадження № НОМЕР_6", а не "постанова про проведення перевірки виконавчого провадження та витребування його матеріалів". Аналогічне порушення допущено при винесенні постанови "про витребування виконавчого провадження" від 08 вересня 2021 року № 3/19/1.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірний наказ відповідача видано на підставі документів, які встановлюють наявність численних порушень вимог законодавства в діяльності органів ДВС, що підтверджує відсутність забезпечення начальником Управління ОСОБА_1 належного контролю за здійсненням органами ДВС примусового виконання рішень, правильністю, своєчасністю та повнотою вчинення виконавчих дій державними виконавцями, а також належне і своєчасне виконання Управлінням запланованих заходів та про неналежне виконання начальником Управління ОСОБА_1 посадових обов`язків, тобто про вчинення ним дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.
11. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 жовтня 2022 року скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2022 та ухвалив нове, яким позов задовольнив.
12. Суд апеляційної інстанції у мотивувальній частині постанови зазначив, що в оскаржуваному мною наказі Міністерства юстиції України № 103-К від 26.01.2022 р. "Про накладення дисциплінарного стягнення" відсутній стислий виклад обставин справи, не вказано конкретної дати вчинення мною виявлених на думку дисциплінарної комісії та суб`єкта призначення порушень. Керуючись Порядком затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22.10.2018 № 3284/5, члени робочої групи в період з 29.11.2021 по 03.12.2021 провели перевірку Управління та територіальних органів державної виконавчої служби, про що склали довідку та надали голові комісії для складання загальної довідки. Відповідно до п.26 вказаного Порядку, мною надані спростування, якими спростовуються наведені у довідці факти і висновки. Відтак, дії суб`єкта призначення є необґрунтованими, незаконними та упередженні, що мало в подальшому безпосередній вплив на об`єктивність та законність прийняття рішення щодо мене. Про вказані обставини мною зазначалось, як в адміністративному позові так і в письмових поясненнях, проте останні судом першої інстанції при ухваленні рішення до уваги не взято. Інших підстав для проведення перевірки з власної ініціативи (окрім перевірки виконавчих проваджень НОМЕР_7 та НОМЕР_8) мною не встановлено, а відтак перевірка матеріалів виконавчого провадження з власної ініціативи не проводились за відсутністю правових підстав. Судом першої інстанції при ухваленні рішення не взято до уваги докази, які були надані суду у встановленому законом порядку про надання мною як керівником Управління доручень керівникам територіальних органів державної виконавчої служби в порядку встановленому статтею 74 Закону України "Про виконавче провадження (як проведення перевірки з власної ініціативи), що свідчить про необ`єктивності та незаконності висновків суду з приводу цих обставин. У кожній постанові про результати перевірки, крім зазначення періоду протягом якого проведено перевірку, мною вказується дата надходження витребуваних матеріалів виконавчого провадження до Управління ні відповідачем, ні судом першої інстанції, не встановлено випадків порушення строків проведення перевірки визначені пункту 6 розділу XII Інструкції. Необґрунтованість висновків суду першої інстанції постановлених під час ухвалення оскаржуваного рішення суду обґрунтовуються тим, що за своїм змістом вказані висновки суду відображають висновки зроблені відповідачем, які жодним чином не спростовують правової позиції позивача, відображених як в позовній заяві, відповіді на відзив та поясненнях, які надавались мною, як під час перевірки, так і в ході розгляду дисциплінарної справи.
13. Восьмий апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов висновку, що за результатами розгляду справи суд першої інстанції ухвалив рішення, врахувавши лише позицію відповідача, без проведення належного глибинного дослідження всіх необхідних доказів, застосувавши спрощений поверхневий підхід до встановлення фактів.
IV. Касаційне оскарження
14. Представник Міністерства юстиції України подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його постанову, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.
Так, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 2, абзаців 2, 4, 5 пункту 3 розділу ХІІ, пункту 6 розділу V Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02 квітня 2012 року № 512/5, у взаємозв`язку з пунктами 1, 6, 7 частини першої статті 8 Закону № 889-VIII у подібних правовідносинах.
Серед іншого, вказує на нез`ясовані судом апеляційної інстанції обставини справи, що призвело до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову. Вказує на помилкове зазначення судом про те, що "керуючись Порядком затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22.10.2018 № 3284/5, члени робочої групи в період з 29.11.2021 по 03.12.2021 провели перевірку Управління та територіальних органів державної виконавчої служби, про що склали довідку та надали голові комісії для складання загальної довідки. Відповідно до п.26 вказаного Порядку, мною надані спростування, якими спростовуються наведені у довідці факти і висновки". Звертає увагу, що перевірка не проводилась на підставі вказаного судом апеляційної інстанції Порядку.
15. Верховний Суд ухвалою від 13 лютого 2023 року відкрив касаційне провадження за скаргою Міністерства юстиції України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2022 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Приписами частин першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правовий статус позивача, в тому числі підстави притягнення його до дисциплінарної відповідальності врегульовано Законом 889-VІІІ, за змістом статті 61 якого обумовлено, що службова дисципліна забезпечується шляхом:
1) дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку;
2) формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов`язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України;