ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2023 року
м. Київ
справа № 160/1498/19
адміністративне провадження № К/9901/28185/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року (головуючий суддя Дурасова Ю.В., судді Божко Л.А., Суховаров А.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У лютому 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" звернулось з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис, винесений Одеським міським управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 19 грудня 2018 року № 135.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що:
- оспорюваний припис є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки висновки про порушення вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 41 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР (далі - Закон № 771) є необґрунтованими та не відповідають дійсності;
- позивачем потужності за місцем здійснення діяльності, на яких здійснюється обіг харчових продуктів, підтримуються у чистому та робочому стані, сплановані та розміщені для належного утримання, чищення та дезінфекції, запобігання забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів боротьби зі шкідниками, накопичення бруду, підтримання необхідних температурних режимів;
- у приписі щодо усунення порушень законодавства має бути зазначено, які саме порушення необхідно усунути та строки їх усунення згідно до вимог частини восьмої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877), однак, зміст оспорюваного припису щодо розроблення заходів щодо усунення виявлених порушень не відповідає своїй суті поняттю "припис";
- припис підписаний однією посадовою особою, тоді як перевірка проводилась трьома посадовими особами, а тому припис повинен підписуватися всіма особами, які проводили перевірку згідно до вимог частини 8 статті 7 Закону № 877;
- припис винесено неуповноваженою особою - Одеським міським управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, яке не є територіальним органом Держпродспоживслужби та не має статусу юридичної особи публічного права.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Товариство з обмеженою відповідальністю "АТБ-МАРКЕТ" зареєстроване як юридична особа за адресою: Дніпропетровська область, Дніпровський район, смт. Слобожанське, вул.В.Сухомлинського,76, код ЄДРПОУ 30487219.
4. 19 грудня 2018 року на підставі наказу від 07 грудня 2018 року та направлення від 07 грудня 2018 року № 3104 Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області посадовими особами Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області проведено плановий захід державного контролю стосовно додержання Товариством з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами за місцем здійснення господарської діяльності - м. Одеса, вул. Середньофонтанська, 19а, пр . 126.
5. За результатами планового заходу складений акт від 19 грудня 2018 року № 1999, яким встановлено такі порушення:
- потужність, а саме: місця приймання продуктів харчування та їх зберігання не підтримуються у чистоті, що є порушенням п.1 ч.1 ст.41 Закону №771;
- потужність сплановано, сконструйовано та розміщено так, що не забезпечує її належне утримання, здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог у частині зберігання продуктів харчування (овочі, бакалія, напої, кондитерські вироби), що є порушенням вимог п.2 ч.1 ст.41 Закону № 771.
6. Вказаний акт складений у присутності керуючого магазином, який зауважень не мав, що підтверджується змістом акту від 19 грудня 2018 року № 1999. Процедура проведення інспектування була зафіксована відеозаписом, що підтверджується диском.
7. На підставі висновків акту від 19 грудня 2018 року № 1999, посадовою особою Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, заступником начальника - начальником відділу безпечності харчових продуктів та вет.медицини Одеського міського управління, 19 грудня 2018 року складений припис за № 135, у якому зазначено, що за результатами проведеного планового заходу державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами встановлено порушення:
1) потужність, а саме місця приймання продуктів харчування та їх зберігання не підтримуються у чистоті, що є порушенням пункту 1 частини 1 статті 41 Закону № 771;
2) потужність сплановано, сконструйовано та розміщено так, що не забезпечує її належне утримання, здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог у частині зберігання продуктів харчування (овочі, бакалія, напої, кондитерські вироби), що є порушенням вимог пункту 2 частини 1 статті 41 Закону № 771,
У зв`язку з чим ТОВ "АТБ-МАРКЕТ" м. Одеса, вул. Середньофонтанська,19а приписано до 31 грудня 2018 року розробити заходи щодо усунення виявлених порушень вказаних у приписі та приведення закладу у відповідність до вимог чинного законодавства, про що письмово повідомити Одеське міське управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, не пізніше вказаного строку.
8. Листом від 28 грудня 2018 року за вих.№1-132 позивач повідомив відповідача, що станом на 28 грудня 2018 року усунено всі зауваження та проведено наступні заходи:
1. В магазині переглянуто та змінено зонування зберігання продуктів харчування (овочі, бакалія, напої, без кремові кондитерські вироби) в складських приміщеннях, згідно гігієнічних вимог, товарного сусідства, температурних режимів та вологості.
2. Для запобігання накопичення товарів в складських приміщеннях, зменшені обсяги постачання товару від постачальників.
3. В магазині проведено позапланове санітарне прибирання зони приймання продуктів харчування та місць їх зберігання. Складські приміщення приведені у відповідність гігієнічним вимогам.
III. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оспорюваний припис прийнятий відповідачем у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, обґрунтовано, з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
10.1. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що доводи позивача щодо процедурних порушень відповідачем при складанні оспорюваного припису не підтверджені жодними доказами, та не спростовують виявлених у ході здійснення заходів державного нагляду (контролю) фактів порушень позивачем вимог пунктів 1, 2 частини першої статті 41 Закону № 771, а тому не можуть бути окремою підставою для скасування припису з урахуванням встановлення обставини щодо виконання позивачем оспорюваного припису, тобто у строк, встановлений приписом, які позивачем не спростовані належними доказами у розумінні статей 72-77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Судом також зазначено, що припис вичерпав свою дію після його виконання, а отже, позивач, виконавши вимоги оспорюваного припису, втратив своє право на його оскарження, оскільки правові наслідки оскаржуваного припису за таких обставин є вичерпаними.
11. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року та прийнято нову постанову про задоволення позову. Визнано протиправним та скасовано припис, винесений Одеським міським управлінням Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 19 грудня 2018 року № 135.
11.1. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що висновки акту перевірки не можуть бути покладені в основу оспорюваного припису, оскільки акт не відповідає вимогам частини 6 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у зв`язку з відсутністю в ньому детального опису виявленого порушення.
11.2. Також суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності факту усунення позивачем виявлених порушень, оскільки у листі позивача не йдеться про розроблення заходів щодо усунення виявлених порушень вказаних в приписі, позивач лише оптимізував розташування складських запасів та провів позапланове санітарне обслуговування. Водночас, відповідач не сприйняв такі дії, як виконання припису № 135, оскільки 30 січня 2019 року прийняв постанову № 22 про накладення штрафу за порушення Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продути тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин".
11.3. Крім того, суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про те, що при складанні припису Одеське міське управління не мало повноважень та підстав для його складання, вказаний припис не відповідає за своєю суттю поняттю "припису", оскільки не містить необхідних конкретних вимог, які підлягають усуненню (є незрозумілим) та його підписано не всіма особами, які проводили перевірку в порушення вимог ч. 8 ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та зазначив, що відповідачем не порушено вимог законодавства України при виданні та підписанні припису від 19 грудня 2018 року.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 жовтня 2019 року для розгляду справи № 160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді - Саприкіна І.В., Коваленко Н.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 20 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 04 грудня 2019 року відмовлено у задоволенні заяви Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про зупинення виконання постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року у справі № 160/1498/19.
15. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року призначено повторний автоматизований розподіл справи, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 грудня 2021 року для розгляду справи №160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Шарапа В.М., судді - Бевзенко В.М., Чиркін С.М.
17. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 березня 2023 року призначено повторний автоматизований розподіл справи, у зв`язку з увільненням від виконання обов`язків на період призову на військову службу судді Бевзенка В.М., який входить до складу постійної колегії суддів.
18. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 березня 2023 року для розгляду справи № 160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Шарапа В.М., судді - Чиркін С.М., Єзеров А.А.
19. Ухвалою Верховного Суду від 07 березня 2023 року задоволено заяви суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М., Єзерова А.А. про самовідвід. Відведено суддів Шарапу В.М., Чиркіна С.М., Єзерова А.А. від участі у розгляді справи № 160/1498/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АТБ-маркет" до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправним та скасування припису. Передано матеріали справи до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.
20. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 березня 2023 року для розгляду справи №160/1498/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді - Шевцова Н.В., Кашпур О.В.
21. Ухвалою Верховного Суду від 03 травня 2023 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
V. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
22. У касаційній скарзі Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області, посилаючись на неправильне та неповне дослідження доказів, встановлення обставин у справі, та застосування норм права, просить рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року залишити в силі, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року скасувати.
23. В обґрунтування скарги, відповідач зазначає, що акт від 19 грудня 2018 року № 1999 та відео-фіксація проведення інспектування потужностей у ТОВ "АТБ-маркет" в повній мірі відображають наявність порушення позивачем пунктів 1, 2 частини першої статті 41 Закону № 771, щодо усунення яких вимагалось приписом від 19 грудня 2018 року № 135. Заходи інспектування проводились перевіряючими в присутності керуючого магазином, якому надавались роз`яснення щодо виявлених конкретних порушень і в чому полягає їх невідповідність вимогам законодавства.
23.1. Також звертає увагу суду на те, що перелік питань щодо проведення державного контролю стосовно суб`єктів господарювання, який міститься в акті, розроблено з урахуванням окремих вимог законодавства. Форма акту затверджена наказом Мінагрополітики від 06 лютого 2017 року № 42. Законодавство України не визначає з яких критеріїв складається детальний опис.
23.2. Зі змісту постанов Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справі № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15 вбачається, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за визначеними критеріями; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує наданні адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень; оскільки єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності не відповідає компетенції адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
23.3. Вважає, що розгляд даної справи має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики у таких питаннях:
1. Питання оцінки судом доказів.
2. Питання стосовно повного та всебічного з`ясування всіх обставин в адміністративній справі.
3. Можливість суду перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції спеціального органу влади.
4. Необхідності застосування принципу "верховенства права" у справах де є порушення, які можуть вплинути на життя та здоров`я людини.
24. У додаткових поясненнях до касаційної скарги відповідач зазначив, що позиція суду апеляційної інстанції щодо не зазначення судом першої інстанції у чому саме виявилось порушення "потужності не підтримуються у чистоті та у робочому стані" та якими належними доказами це підтверджується ґрунтується виключно на оціночних судженнях. При цьому звертає увагу на те, що з аналогічних правових відносин (у суб`єкта господарювання було виявлено ідентичні порушення вимог Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів") Третім апеляційним адміністративним судом було прийнято протилежні рішення, зокрема, в постанові від 24 жовтня 2019 року по справі № 160/1499/19 та в постанові від 19 вересня 2019 року по справі № 160/1651/19.
Суд не враховує додаткові поясненнях до касаційної скарги, з огляду на приписи частини першої статті 337 КАС України.
25. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "АТБ-маркет" просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін. Зазначає, що суть касаційної скарги зводиться до переоцінки доказів та не містить обґрунтованих доводів, які б свідчили про наявність підстав для скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року.
Також позивачем заявлено клопотання про розгляд справи за участю його представника.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України визначено Законом України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" від 18 травня 2017 року № 2042-VIII (далі - Закон № 2042-VIII).
28. Відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів та порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України регулюються Законом України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР (далі - Закон № 771).
29. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 771 державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров`я та інтересів споживачів.
30. У відповідності до вимог пункту 9 частини першої статті 1 Закону № 2042-VIII державний контроль - діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних норм. Державний контролю включає також діяльність з перевірки відповідності законодавству про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких продуктів на митну територію України.
31. Отже, держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів шляхом, зокрема, здійснення державного контролю.
32. Статтею 5 Закону № 771 встановлено, що до системи органів виконавчої влади у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган).
33. Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон №877-V) визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).