ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 640/29515/21
адміністративне провадження № К/990/35677/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в письмовому провадженні адміністративну справу № 640/29515/21
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування довідки, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року, ухвалену у складі: головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач) з вимогами:
1.1. визнати протиправними дії відповідача з проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Верховного Суду;
1.2. визнати протиправною та скасувати довідку про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Верховного Суду, від 15 вересня 2021 року № 540/21.
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що викладений в оскаржуваній довідці висновок про зазначення нею в декларації за 2020 рік недостовірних відомостей є безпідставним.
3. Позивачка доводила, що домоволодіння - житловий будинок загальною площею 173,3 м. кв., земельна ділянка загальною площею 666 м2, що перебувало у користуванні члена сім`ї (доньки), не підлягало декларуванню, адже право користування ним донька набула не на підставі правочину, а на підставі закону; у вказаному домоволодінні вона проживала під час очного навчання у школі, що сукупно складає 161 день і не проживала там станом на останній день звітного періоду або більше ніж 183 дні протягом 2020 року.
4. Щодо не зазначення у декларації відомостей про квартиру, розташовану у місті Будва, країна Чорногорія, в якій протягом 2020 року проживали чоловік і син позивачки, остання зазначає, що відповідні відомості не були задекларовані через технічні недоліки сайту https://portal.nazk.gov.ua/ та у зв`язку з відсутністю повних і достовірних відомостей про власника квартири, яка перебувала в оренді чоловіка.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Указом Президента України від 07 травня 2019 року № 195/2019 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Верховного Суду.
6. 14 березня 2021 року ОСОБА_1 подано щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.
7. У період з 29 березня 2021 року по 15 вересня 2021 року НАЗК проведено повну перевірку щорічної декларації ОСОБА_1 за 2020 рік.
8. Під час перевірки НАЗК направило позивачці запит від 28.04.2021 №42-01/28331/21, у якому просило надати інформацію щодо фактичного місця проживання позивачки та членів її сім`ї протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 року.
9. У відповідь на вказаний запит позивачка зазначила, що протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 вона проживала у м. Києві, орендуючи квартиру на АДРЕСА_2 . Її донька протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 року проживала разом із своїм батьком у АДРЕСА_3 . Її чоловік разом із сином протягом 2020 року та станом на 31 грудня 2020 року фактично проживали у Чорногорії в м. Будва, орендуючи там квартиру. Разом із відповіддю на запит позивачка надала копії документів, зокрема копії закордонних паспортів - власного і членів сім`ї.
10. 25 травня 2021 року НАКЗ надіслало позивачці запит про надання пояснень і документів №42-01/36189/21, яким, зокрема, запропоновано надати пояснення та копії документів, на підставі яких набуто право власності/користування на об`єкт нерухомості, в якому протягом 2020 року проживали чоловік разом із сином.
11. У відповіді на вказаний запит позивачка пояснила, що об`єкт нерухомості (квартира), в якому протягом 2020 року проживали чоловік разом із сином, орендується її чоловіком відповідно до договору оренди від 06 січня 2020 року, копію якого надала разом із поясненнями.
12. 17 серпня 2021 року НАЗК надіслало позивачці запит про надання пояснень і документів №42-01/62379/21, у якому запропонувало пояснити причини невідображення у декларації житлового будинку і земельної ділянки за адресою АДРЕСА_3, в яких протягом звітного періоду проживала її донька.
13. На зазначений запит позивачка пояснила, що донька проживала у зазначеному домоволодінні із своїм батьком як його неповнолітня дитина. Оскільки батько її неповнолітньої доньки не є власником житла, а також земельної ділянки, розташованої за вказаною адресою, то у доньки були відсутні будь-які цивільно-правові підстави на право користування чужим майном у розумінні Цивільного кодексу України, у зв`язку з чим таке право і не було відображено у декларації.
14. 15 вересня 2021 року НАЗК склало довідку №540/21 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Верховного Суду, у якій зазначено, що суб`єкт декларування при складанні та поданні декларації вказав недостовірні відомості, чим не дотримав вимог частини першої статті 46 Закону України "Про запобігання корупції". Також у зазначеній довідці вказано про те, що недостовірні відомості відрізняються від достовірних на загальну суму 2 600 000,00 грн, що перевищує 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на дату подання декларації, та що у діях суб`єкта декларування встановлено ознаки злочину, передбаченого статті 366-2 Кримінального кодексу України.
15. Указані висновки мотивовані тим, що позивачка не зазначила у декларації відомостей про об`єкти нерухомості, а саме: 1) домоволодіння, де проживала її неповнолітня дочка, що підтверджується поясненнями позивачки, наданими під час перевірки; 2) квартиру, розташовану м. Будва, Чорногорія, в якій протягом 2020 року проживали чоловік і син позивачки.
16. Не погоджуючись з діями щодо проведення перевірки декларації та довідкою, складеною за її наслідками, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
17. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2022 року позов задоволено частково:
- визнано протиправною і скасовано довідку НАЗК про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2020 рік, поданої ОСОБА_1, суддею Верховного Суду, від 15 вересня 2021 року №540/21.
У задоволенні інших вимог відмовлено.
18. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що викладений в довідці висновок про те, що позивачка була зобов`язана вказати в декларації про домоволодіння, в якому проживала її дочка, є безпідставним.
19. Суд першої інстанції вважав, що в декларації вказуються відомості про об`єкти нерухомості, що належить суб`єкту декларування та членам його сім`ї, зокрема, які знаходяться у них в оренді чи на іншому праві користування, незалежно від форми укладання правочину, внаслідок якого набуте таке право.
20. Як установив суд першої інстанції, протягом усього звітного періоду (2020 рік) донька позивачки не мала повної цивільної дієздатності, а тому не могла вчинити правочин, внаслідок якого могла б набути право оренди або будь-яке інше право користування домоволодінням.
21. Водночас суд першої інстанції зазначив, що право користування житлом, яке у доньки позивачки виникло на підставі закону, декларуванню не підлягає.
22. Щодо іншої частини порушень, зазначених в оскаржуваній довідці, то суд першої інстанції погодився з аргументами позивачки про те, що декларування квартири в Чорногорії, в якій протягом 2020 року проживали чоловік і син позивачки, було об`єктивно неможливим через технічні обмеження веб-інтерфейсу, через який відбувається подання електронної декларації.
23. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2022 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.07.2022 скасовано із закриттям провадження у справі.
24. Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що довідка за своїм змістом є формою фіксації факту проведення повної перевірки декларації, у зв`язку з чим у ній викладається систематизована інформація, зібрана з різних достовірних джерел під час її проведення. За своїм призначенням довідка є носієм даних про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей і джерелом доказової інформації для прийняття подальших рішень іншими уповноваженими суб`єктами.
25. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції вважав, що, в розумінні КАС України, оскаржувана довідка не є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, адже сама по собі вона як носій інформації не стосується прав чи інтересів позивачки, захист яких є завданням адміністративного судочинства.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
26. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2022, у якій скаржниця вимагає скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду.
27. Касаційне провадження відкрито відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
28. У касаційній скарзі позивачка доводить, що в подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 51-3 Закону України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 № 1700-VII у сукупності з пунктом 19 частини першої статті четвертої та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України в контексті того, чи є довідка про результати проведення повної перевірки щорічної декларації, складена НАЗК в процесі реалізації повноважень, визначених статтею 51-3 Закону України № 1700-VII, актом індивідуальної дії у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.
29. Так, позивачка вважає, що оскаржувана довідка має одночасно всі ознаки акта індивідуальної дії: 1) вона є результатом виконання НАЗК як суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, передбачених статтею 51-3 Закону України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 № 1700-VII; 2) довідка, у силу вимог частини четвертої вказаного закону, породжує для позивачки зобов`язання подати відповідну декларацію з достовірними відомостями, при цьому чинне законодавство не встановлює іншого крім судового механізму спростування висновків НАЗК щодо відображення у декларації недостовірних відомостей; 3) інформація, зазначена у довідці, в сукупності з відсутністю механізму внесення змін до неї чи її спростування, є такою, що здійснює негативний вплив (втручання) на право позивачки на недоторканність ділової репутації та право на повагу до свого приватного і сімейного життя; 4) довідка є публічним документом, який фіксує ознаки кримінального правопорушення та знаходиться у прямому причинно-наслідковому зв`язку з початком досудового розслідування.
30. Таким чином, оскаржувана довідка є актом НАЗК як суб`єкта владних повноважень, що складена на виконання владних управлінських функцій, стосується прав та інтересів позивачки, дія довідки вичерпується її виконанням.
31. З урахуванням викладеного, скаржниця вважає, що в суду апеляційної інстанції не було підстав для закриття провадження у справі.
32. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що суд апеляційної інстанції правильно визначив характер спірних правовідносин і дійшов мотивованих висновків про нерозповсюдження юрисдикції адміністративних судів на справи, предметом яких є довідки НАЗК, складені за наслідками перевірки декларацій.
33. Відповідач доводить, що довідка за наслідками перевірки декларації, лише фіксує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації. Висновки, викладені у довідці, не породжують обов`язкових юридичних наслідків, при цьому такі висновки можуть бути підтверджені або спростовані судом лише у разі спору про законність рішень, прийнятих на підставі висновків, наведених у довідці.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
34. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
35. Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
36. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
37. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
38. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
39. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
40. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені Законом України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 №1700-VII (далі - Закон №1700-VII).
41. Згідно з підпунктом "ґ" пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, судді.
42. Частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII визначено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
43. Відповідно до підпункту 7-1 частини першої статті 11 Закону №1700-VIІ до повноважень Національного агентства належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.
44. Частинами першою-четвертою статті 51-1 Закону №1700-VІІ передбачено, що Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
45. Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.
46. Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.
47. Проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.
48. Відповідно до частини першої статті 51-3 Закону №1700-VІІ повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
49. Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.
50. Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.
51. Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.
52. Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
53. Національне агентство визначає порядок відбору декларацій для проведення обов`язкової повної перевірки та черговість такої перевірки на підставі оцінки ризиків, а також порядок автоматизованого розподілу обов`язків з проведення повної перевірки між уповноваженими особами Національного агентства.
54. Національне агентство за допомогою програмних засобів Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, забезпечує ведення черги декларацій, відібраних для проведення їх повної перевірки, та інформує суб`єкта декларування про включення поданої ним декларації до зазначеної черги декларацій.
55. Частинами другою, третьою статті 51-3 Закону №1700-VІІ передбачено, що у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції.
56. У разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак необґрунтованості активів Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом із відповідними доказами. У разі ненадання суб`єктом декларування у зазначені строки письмових пояснень і доказів чи надання не в повному обсязі Національне агентство інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру.
57. Відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 45 Закону №1700-VІІ у разі притягнення суб`єкта декларування до відповідальності за неподання, несвоєчасне подання декларації або в разі виявлення у ній недостовірних відомостей суб`єкт декларування зобов`язаний подати відповідну декларацію з достовірними відомостями.
58. Процедуру проведення НАЗК повної перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, визначає Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом НАЗК від 29.01.2021 № 26/21, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05.02.2021 року за №158/35780 (далі - Порядок №26/21).
59. Пунктом 1 розділу ІІ Порядку №26/21 визначено, що складовими предмета повної перевірки декларації є: 1) з`ясування достовірності задекларованих відомостей; 2) з`ясування точності оцінки задекларованих активів; 3) перевірка на наявність конфлікту інтересів; 4) перевірка на наявність ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.
60. Відповідно до пункту 13 Порядку №26/21 достовірність задекларованих відомостей перевіряється шляхом порівняння зазначених у декларації відомостей з даними, отриманими Національним агентством під час проведення контролю та повної перевірки декларації.