ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 березня 2023 року
м. Київ
справа № 640/19994/20
адміністративне провадження № К/9901/38125/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 (головуючий суддя - Н.Г. Вєкуа)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021 (головуючий суддя - Л.Т. Черпіцька, судді - О.Є. Пилипенко, Я.М. Собків)
у справі № 640/19994/20
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України,
Державного підприємства "Національні інформаційні системи",
Державного реєстратора Прошкіна Олександра Васильовича,
Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу", м. Київ,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - ОСОБА_2,
про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, визнання протиправними дій,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України, Державного підприємства "Національні інформаційні системи", Державного реєстратора Прошкіна О.В., Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу", м. Київ, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів - ОСОБА_2, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просила:
1.1. Визнати протиправним та скасувати з моменту його прийняття наказ Міністерства юстиції України № 2554/5 від 06.08.2018, яким було акредитовано Комунальне підприємство "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885), як суб`єкт державної реєстрації, через:
- державну реєстрацію створення Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885) на підставі підроблених документів та з порушеннями, які не можливо усунути;
- акредитацію Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885), як суб`єкта державної реєстрації наказом Міністерства юстиції України № 2554/5 від 06.08.2018 на підставі підроблених документів;
- здійсненням реєстраційної діяльності при не відповідності Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" умовам акредитації, як суб`єкта державної реєстрації.
1.2. Визнати протиправним рішення Міністерства юстиції України від 28.12.2018 (про відсутність підстав для скасування акредитації Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885); визнати протиправними дії Міністерства юстиції України і Державного підприємства "Національні інформаційні системи" (код ЄДРПОУ 39787008) при забезпеченні доступу державному реєстратору Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" м. Київ (код ЄДРПОУ 42298885) Прошкіну О.В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно після прийняття наказу Міністерства юстиції України № 97/5 від 11.01.2019, попри ухвалу № 369/1439/19 від 14.02.2019, та без отримання сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, та визнати протиправною бездіяльність за наявних відомостей у Міністерства юстиції України у період з 15.09.2018 по 27.12.2018 та Державного підприємства "Національні інформаційні системи" (код ЄДРПОУ 39787008) у період з 06.11.2018 по 27.12.2018; через відсутність контролю у ці періоди Міністерства юстиції України за відповідністю Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885) вимогам акредитації як суб`єкта державної реєстрації.
1.3. Визнати протиправними всі реєстраційні дії, здійснені державним реєстратором Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885) Прошкіним О.В. у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно у період з 12.01.2019 по 31.01.2019 та після винесення ухвали № 369/1439/19 від 14.02.2019 через:
- невиконання ухвали від 14.02.2019 по справі № 369/1439/19;
- неотримання державним реєстратором Прошкіним О.В. обов`язкового сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, після блокування йому наказом Міністерства юстиції України № 97/5 від 11.01.2019 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;
- здійснення реєстраційних дій при не відповідності Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу", м. Київ умовам акредитації, як суб`єкта державної реєстрації у сфері державної реєстрації;
- фактичне здійснення реєстраційних дій особою, яка діяла від імені державного реєстратора Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" (код ЄДРПОУ 42298885) Прошкіна О.В (встановлено в межах кримінальної справи № 369/16171/19).
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що оскаржувані рішення та бездіяльність відповідачів призвела до протиправного позбавлення позивача права власності на об`єкт нерухомості.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки наказом Міністерства юстиції України від 08.07.2019 № 2071/5 скасовано акредитацію суб`єкта державної реєстрації - комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу", тому оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України від 06.08.2018 № 2554/5, яким було акредитовано Комунальне підприємство "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу", втратив свою чинність на момент звернення позивача до суду, а тому не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків, та не впливає на його права та обов`язки. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Міністерства юстиції України та Державного підприємства "Національні інформаційні системи" при забезпеченні доступу державному реєстратору Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" Прошкіну О.В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно після блокування йому доступу, без отримання сертифіката про підтвердження професійної компетентності, суди виходили з того, що Державне підприємство "Національні інформаційні системи", будучи технічним адміністратором Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, не уповноважене приймати владно-управлінські рішення, а лише безпосередньо їх виконує, а тому виснували, що Державне підприємство "Національні інформаційні системи" здійснило відновлення доступу державного реєстратора Прошкіна О.В до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, у зв`язку із надходженням ухвали Києво-Святошинського районного суду Київської області від 01.02.2019 у справі № 369/1439/19, а тому подання державним реєстратором Сертифікату про підтвердження професійної компетентності технічному адміністратору не вимагалось. Вимоги позивача про визнання протиправними всіх реєстраційних дії, здійснених державним реєстратором Прошкіним О.В. у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно у період з 12.01.2019 р по 31.01.2019 судами визнано необґрунтованими, оскільки такі виходять за межі адміністративної процесуальної правосуб`єктності позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, справу направити на новий розгляд.
6. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі було посилання скаржника у касаційній скарзі на пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
7. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування:
- пунктів 2, 4, 9, 12, 13 Порядку акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1130 в редакції від 26.04.2018 та від 29.11.2018, щодо умов акредитації та моніторингу відповідності суб`єктів державної реєстрації вимогам акредитації Міністерством юстиції України;
- пункту 6 Порядку надання ідентифікаторів доступу до Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України № 2586/5 від 15.12.2015 в редакції від 04.01.2019, щодо строку та порядку тимчасового блокування доступу до єдиних і державних реєстрів та умов відновлення доступу такого користувачу, зокрема, після надання таким користувачем сертифіката про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації, отриманого після прийняття Міністерством юстиції України, його територіальним органом рішення про тимчасове блокування доступу до відповідного реєстру;
- пунктів 2 та 16 Порядку реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 860 від 24.10.2018 в редакції від 24.10.2018 та від 14.02.2019, щодо обов`язкового визначення професійної компетентності державних реєстраторів, стосовно яких Міністерством юстиції України прийнято рішення про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, перед відновленням їм доступу до відповідного Реєстру, з урахуванням того, що Сертифікат про підтвердження професійної компетентності у відповідній сфері державної реєстрації є обов`язковим документом для відновлення державному реєстратору доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та/або Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;
- підпунктів 83-7 та 83-8 пункту 4 та пункту 10 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228, щодо повноважень Міністерства юстиції України, як центрального органу виконавчої влади, здійснювати контроль за діяльностю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, в тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до закону, та приймати обов`язкові до виконання рішення, забезпечувати доступ державних реєстраторів, до єдиних та державних реєстрів, держателем яких є Мін`юст, і приймати рішення про блокування та анулювання такого доступу у випадках, передбачених законом.
8. Обґрунтовуючи посилання на пункт 4 частини четвертої статті 329 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку із пунктом 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій неповно досліджено обставини, що мають значення для справи, залишено поза увагою та не досліджено письмові докази, які наявні в матеріалах справи.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу Міністерство юстиції України з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
10. Державне підприємство "Національні інформаційні системи" у відзиві на касаційну скаргу вказує, що судами повно та всебічно встановлено обставини справи та прийнято відповідні судові рішення у відповідності із матеріальним і процесуальним законом, просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін.
11. Пояснення третьої особи містить заперечення щодо вимог касаційної скарги позивача.
Рух касаційних скарг
12. Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
13. Ухвалою Верховного Суду від 21.03.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. 12.07.2018 на адресу Міністерства юстиції України надійшла заява від 11.07.2018 № 3 Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" про акредитацію суб`єкта державної реєстрації, у якій задекларовано місцезнаходження юридичної особи та місце проведення державної реєстрації: 04071, м. Київ, вул. Електриків, 16Г .
15. До вказаної заяви було додано копії дипломів, трудових книжок, наказів про призначення Мутайламова Ш.А., Прошкіна О.В., Костенка А.В., договір добровільного страхування цивільно-правової відповідальності перед третіми особами внаслідок здійснення професійної діяльності державного реєстратора від 10.07.2018 № 18/18-ДР/К/18, рахунок-фактура від 18/18-ДР/К/18 та акт прийому-передачі послуг за вищевказаним договором страхування від 11.07.2018.
16. 19.07.2018 на адресу Міністерства юстиції України надійшов лист з доданими документами Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" від 18.07.2018 № 4 про долучення документів до заяви від 11.07.2018 № 3 (наказу від 10.07.2018 № 2, договору добровільного страхування цивільно-правової відповідальності перед третіми особами внаслідок здійснення професійної діяльності державного реєстратора від 10.07.2018 № 18/18-ДР/К/18, рахунок - фактури № 18/18-ДР/К/18 та акту прийому - передачі послуг за вищевказаним договором страхування від 11.07.2018).
17. За результатами розгляду вищезазначеної заяви Міністерством юстиції України було прийнято наказ від 06.08.2018 № 2554/5 "Про акредитацію комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" як суб`єкта державної реєстрації у сферах державної реєстрації у повному обсязі.
18. 14.09.2018 на адресу Міністерства юстиції України надійшла заява з доданими документами Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" від 14.09.2018 № 4 про інституційну готовність Київської обласної філії Комунального підприємства "Реєстраційний центр реєстрації нерухомості та бізнесу" до здійснення повноважень у сфері державної реєстрації. До заяви було додано копії дипломів, трудових книжок, наказів про прийняття на роботу осіб, призначених на посади державних реєстраторів Філії, а саме: Костенка А.В. та Ісаєва Р.В., договір від 13.09.2018 №119/18-ДР/К/01 добровільного страхування цивільно-правової відповідальності перед третіми особами внаслідок здійснення професійної діяльності державного реєстратора, рахунок-фактура № 119/18-ДР/К/01 та акт прийому-передачі послуг за вищевказаним договором страхування від 13.09.2018.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Умови, підстави та процедура проведення акредитації суб`єктів державної реєстрації (на час виникнення спірних правовідносин) визначались Порядком акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1130 (далі - Порядок № 1130), який втратив чинність 02.11.2019 на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 28.10.2019 № 897-2019-п "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України".
21. Пунктом 2 Порядку № 1130 визначено, що акредитація суб`єктів державної реєстрації та моніторинг відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації здійснюється Мін`юстом. Для забезпечення розгляду заяв про акредитацію суб`єктів державної реєстрації (далі - заява) та проведення моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації Мін`юстом утворюється постійно діюча комісія з питань акредитації суб`єктів державної реєстрації та моніторингу відповідності таких суб`єктів вимогам акредитації (далі - комісія), положення про яку та склад якої затверджуються Міністерством.
22. Відповідно до пункту 3 Порядку № 1130 юридична особа публічного права подає заяву Мін`юсту в довільній письмовій формі, в якій декларує відомості, передбачені цим пунктом.
23. Згідно з пунктом 4 Порядку № 1130 до заяви, поданої юридичною особою публічного права, обов`язково додаються: 1) належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують факт перебування у трудових відносинах із такою особою не менше ніж трьох осіб, що відповідають кваліфікаційним вимогам до державного реєстратора, встановленим Законами та Мін`юстом (копії диплома, посвідчення щодо вільного володіння державною мовою, трудової книжки, наказу про призначення тощо); 2) оригінал або нотаріально посвідчену копію договору страхування цивільно-правової відповідальності з мінімальним розміром страхової суми, визначеної Законами, та документа про підтвердження набрання чинності договором страхування цивільно-правової відповідальності, що передбачений таким договором; 3) нотаріально посвідчену копію договору з іншим суб`єктом державної реєстрації прав та/або нотаріусом (у разі коли заявник має намір здійснювати повноваження виключно в частині забезпечення прийняття та видачі документів у сфері державної реєстрації).
24. Згідно з пунктом 6 Порядку № 1130 за результатами розгляду заяви Мін`юст у строк, що не перевищує двадцяти робочих днів з моменту її реєстрації, приймає на підставі висновків комісії мотивоване рішення про акредитацію суб`єкта державної реєстрації або про відмову в його акредитації у формі наказу.
25. Відповідно до пункту 11-1 Порядку № 1130 (у редакції, яка була чинна до 21.11.2018) акредитований суб`єкт державної реєстрації у разі утворення відокремленого підрозділу (філії), що здійснюватиме повноваження у сферах державної реєстрації, або прийняття рішення про здійснення повноважень у сферах державної реєстрації відокремленим підрозділом (філією), утвореним до акредитації, подає Мін`юсту в довільній письмовій формі повідомлення, в якому декларує відомості про такий відокремлений підрозділ (філію), передбачені підпунктами 1-5 пункту 3 цього Порядку, до якого додаються документи, передбачені пунктом 4 цього Порядку.
26. Пунктом 12 Порядку № 1130 передбачено, що моніторинг відповідності акредитованого суб`єкта державної реєстрації вимогам акредитації (далі - моніторинг) здійснюється Мін`юстом шляхом отримання ним інформації про: 1) відповідність такого суб`єкта вимогам акредитації, встановленим Законами, - від акредитованого суб`єкта державної реєстрації в порядку, передбаченому абзацом п`ятим цього пункту; 2) декларування у заяві недостовірних відомостей, виявлених під час розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність відповідного акредитованого суб`єкта державної реєстрації, - від територіальних органів Мін`юсту; 3) кількість ідентифікаторів доступу, наданих державним реєстраторам, які перебувають у трудових відносинах з акредитованим суб`єктом державної реєстрації, - від технічного адміністратора реєстрів.
27. У разі встановлення за результатами моніторингу порушення акредитованим суб`єктом державної реєстрації вимог, передбачених пунктом 8 та абзацом п`ятим пункту 12 цього Порядку, декларування у заяві чи повідомленні недостовірних відомостей, виявлених під час розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність відповідного акредитованого суб`єкта державної реєстрації, а також у разі отримання комісією матеріалів проведеної камеральної перевірки щодо акредитованого суб`єкта державної реєстрації та/або державного реєстратора, що перебуває у трудових відносинах з таким суб`єктом, комісія у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня такого встановлення (отримання), ініціює розгляд справи щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації.
Розгляд справи щодо скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації, у тому числі в одній із сфер державної реєстрації, може бути ініційований за заявою відповідного акредитованого суб`єкта державної реєстрації (пункт 13 Порядку № 1130).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи