ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2023 року
м. Київ
справа №520/3670/19
провадження № К/9901/31370/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року (суддя Котеньов О.Г.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року (головуючий суддя Спаскін О.А., судді Любчич Л.В. Бартош Н.С.)
у справі № 520/3670/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз") звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якому просило визнати протиправним та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 26 березня 2019 року №433 "Про накладення штрафу на ПАТ "Харківгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року, яке було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року, позовні вимоги Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Харківгаз" задоволено, внаслідок чого визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 26 березня 2019 року № 433 "Про накладення штрафу на ПАТ "Харківгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
3. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з вказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року й ухвалити нове судове рішення про відмову в позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що з 04 березня по 18 березня 2019 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг проводилась планова перевірка дотримання ПАТ "Харківгаз" вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Зокрема, дотримання ПАТ "Харківгаз" вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови), Закону України "Про ринок природного газу", Кодексу газорозподільних систем та інших нормативно-правових актів у сфері нафтогазового комплексу. За результатами перевірки складено акт від 18 березня 2019 року № 84.
6. На засіданні НКРЕКП, яке проводилось 26 березня 2019 року у формі відкритого слухання, Регулятором прийнято постанову № 433 "Про накладення штрафу на ПАТ "ХАРКІВГАЗ" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
7. Розмір накладеного штрафу у розмірі 850 000 гривень за порушення пункту 2,1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживачів за ЕІС-кодами 56XM33D958110714, 56XM33B92448569R, 56ХМЗЗВ91971773І, 56XM33D969757693, 56XM133D960593682, 56ХМЗЗЕ94664922М, 56XM33E94981935W; та 850 000 гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу ГРМ, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
8. Також у оскаржуваній постанові відповідачем прийнято рішення: відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язати ПАТ "ХАРКІВГАЗ" забезпечити у строк:
1) до 12 квітня 2019 року: приведення своїх дій у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживачів за ЕІС- кодами 56XM33D958110714, 56XM33B92448569R, 56XM33B91971773I, 56XM33D969757693, 56XM133D960593682. 56ХМЗЗЕ94664922М та 56XM33E94981935W, врегулювання взаємовідносин із споживачами за ЕІС-кодами 56XM33B95369228J, 56XM33B95373341 А, 56XM33B95373390Y, 56XM33B953716248, 56XM33B95373411F та 56XM33B95370506J, здійснення розрахунку з АТ "УКРТРАНСГАЗ" за надані послуги балансування природного газу за період, що перевірявся, приведення договору транспортування природного газу, укладеного з АТ "УКРТРАНСГАЗ", у відповідність до Типового договору на транспортування природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2497, надання пояснень щодо виявлених відхилень у додатках 2 до форми № 4-НКРЕКП- розподіл природного газу (квартальна) Звітні та розрахункові дані про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 04 жовтня 2012 року № 1258, за 2017 рік та форми № 86- НКРЕКП-газ-моніторинг (квартальна) Звіт про застосування тарифів на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 07 липня 2016 року № 1234, за 2018 рік та у разі необхідності надіслати уточнені додатки, направлення до НКРЕКП та Відділу НКРЕКП у Харківській області уточненої інформації, визначеної у пунктах 4.1, 4.6 та 4 8 глави 4 Мінімальних стандартів та вимог, а саме додатків 5, 6, 7, 9 та 15 до Мінімальних стандартів та вимог за IV квартал 2017 року; та за І - IV квартали 2018 року, поштою на паперових носіях та в електронному вигляді відповідно до пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов;
2) до 30 квітня 2019 року: завершення фактичного виконання заходів Інвестиційних програм на 2016 - 2018 роки на загальну суму 10 584,94 тис. грн (без ПДВ) та надати до НКРЕКП копії актів виконаних робіт, передбачених зазначеними заходами, надання до НКРЕКП Інвестиційної програми ПАТ "ХАРКІВГАЗ" на 2019 рік (розділ І Плану розвитку газорозподільної системи ПАТ "ХАРКІВГАЗ" на 2019-2028 роки), у якій передбачити додаткові заходи за рахунок коштів економії, яка виникла при виконанні заходів Інвестиційних програм на 2016 - 2018 роки, на загальну суму 535,19 тис. грн (без ПДВ);
3) до 31 грудня 2019 року забезпечити укладення актів розмежування балансової належності та експлуатаційної відповідальності сторін із суміжними суб`єктами ринку природного газу, у тому числі зі споживачами, відповідно до підпункту 6 пункту 2.5 глави 2 Ліцензійних умов.
9. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідачем при винесенні оскаржуваної постанови допущено численні процедурні порушення як щодо оформлення результатів перевірки, що стало підставою для винесення спірного рішення, так і щодо форми постанови, порядку застосування штрафних санкцій.
11. Суди вважали, що акт перевірки від 18 березня 2019 року № 84, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, за формою, наведеною в додатку 18 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі - Порядок №428), не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій Методикою розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Методика №342).
12. Судами першої та апеляційної встановлено та сторонами не заперечувалося, що НКРЕКП за наслідками проведеної перевірки не складало розпорядження про усунення виявлених порушень у вигляді окремного документа, натомість постановила про необхідність усунення порушень у постанові про накладення штрафу. Тобто, НКРЕКП не було надано можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення та уникнути санкцій, оскільки в порушення наведених вище норм законодавства відповідачем не видавалося розпорядження про усунення АТ "Харківгаз" порушень вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
13. Заявник, на обґрунтування підстав касаційного оскарження судових рішень вказує на невідповідність висновків судів попередніх інстанцій практиці Верховного Суду, викладеній у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19.
14. Скаржник заперечує проти висновків судів про наявність у нього обов`язку перед накладенням на суб`єкта господарювання штрафу видати розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов, мотивуючи це тим, що у першу чергу Національна комісія керується та застосовує норми Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", які є спеціальними при проведенні планових або позапланових перевірок, та у разі відсутності відповідної норми у спеціальному законі можуть бути застосовані норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
15. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про порушення його права на добровільне виконання виявлених порушень і наголошує на тому, що у постанові Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі № 300/775/19 сформовано висновок про порушення НКРЕКП приписів чинного законодавства, що виразилося в тому, що відповідачем без видачі розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов та перевірки виконання цього розпорядження, було прийнято постанову про накладення штрафу. Вказаний висновок було застосовано судом апеляційної інстанції у цій справі.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17. Одним з ключових питань для правильного вирішення цього спору є питання про те, чи мав право відповідач у даному конкретному випадку застосовувати акт, затверджений постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 (додаток 18), та чи такий відповідав вимогам, установленим до складення уніфікованої форми акта перевірки, визначених Методикою розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю).
18. Згідно зі статтею 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
19. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (за текстом - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
20. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
21. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
22. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
23. Частиною 15 статті 4 вказаного Закону передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
24. За приписами абзаців 1, 8 частини 2 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
25. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (за текстом - Методика № 342).
26. Частиною 5 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).