ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 року
м. Київ
справа №300/232/20
адміністративне провадження № К/9901/2462/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.09.2020 (суддя - Панікар І.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020 (судді - Ільчишин Н.В., Коваль Р.Й., Святецький В.В.)
у справі за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Тисменицягаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Тисменицягаз" звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2832 від 13.12.2019 "Про накладення штрафу на АТ "Тисменицягаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.10.2019, на підставі Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності", відповідач прийняв постанову №2246 "Про проведення позапланової виїзної перевірки АТ "Тисменицягаз", згідно якої визначив здійснити позапланову виїзну перевірку дотримання АТ "Тисменицягаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу (том 1, аркуш справи 87).
20.11.2019 відповідач видав посвідчення №442 на проведення позапланової виїзної перевірки ліцензіата - АТ "Тисменицягаз" щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16.02.2017 №201 (том 1, аркуші справи 88-89).
02.12.2019 об 10:30 год. комісія з проведення перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління АТ "Тисменицягаз" про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 за №442 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
Голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ "Тисменицягаз" на підставі норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Голова правління позивача відмовився від отримання письмового запиту комісії від 02.12.2019 за №292/41-47/19 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.
Представниками відповідача складено акт від 02.12.2019 про відмову Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Тисменицягаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю). Від підпису та отримання акту представник позивача відмовився (том 1, аркуші справи 90-91).
03.12.2019 об 10:00 год. комісія з проведення перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління АТ "Тисменицягаз" про намір розпочати проведення позапланової перевірки та пред`явлено оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 за № 442 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
Голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ "Тисменицягаз" на підставі норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Представниками відповідача складено акт про відмову Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Тисменицягаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 03.12.2019, від підпису та отримання якого представник позивача відмовився (том 1, аркуші справи 92-93).
04.12.2019 представники НКРЕКП склали акт №431 за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано виявлені порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Від підпису та отримання акту №431 від 04.12.2019 представник позивача відмовився (том 1, аркуші справи 39-44).
03.12.2019 позивач листом №77101-Сл-674-1219 надав пояснення відповідачу щодо підстав недопуску до позапланової перевірки (том 1, аркуші справи 28-30).
Окрім того, позивач надав відповідачу заперечення (зауваження) щодо результатів перевірки, викладених в акті від 04.12.2019 №431, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (том 1, аркуші справи 33-38).
13.12.2019 НКРЕКП прийняла постанову №2832 "Про накладення штрафу на АТ "Тисменицягаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
Згідно вказаної постанови відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" на позивача накладено штраф в розмірі 850 000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (том 1, аркуші справи 26-27).
Вважаючи постанову відповідача від 13.12.2019 за №2832 "Про накладення штрафу на АТ "Тисменицягаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" протиправною, позивач звернувся до суду.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що товариство правомірно відмовило Комісії з перевірки у проведенні перевірки, оскільки відповідно до статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Станом на 02.12.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. При цьому, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих Формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою КМУ від 10.05.2018 № 342. Таким чином, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані Форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342, є нечинними, оскільки вони не відповідають новим Методикам.
Крім того, при прийнятті оскаржуваної постанови НКРЕКП було порушено також порядок проведення засідання, визначений Законом та власним Регламентом.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.09.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2020, позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 13.12.2019 за №2832 "Про накладення штрафу на АТ "Тисменицягаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що позивач на законних підставах відмовив представникам НКРЕКП у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, оскільки для належного здійснення заходу державного нагляду (контролю) та оформлення її результатів, контролюючому органу необхідно було розробити уніфіковану форму акта перевірки та оприлюднити на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.
На час проведення перевірки Комісія не затвердила та не оприлюднили уніфіковану форму акта у встановленому Законом №877- V порядку, що свідчить про відсутність правових підстав для проведення перевірки і, як наслідок, відсутність в діях відповідача інкримінованих йому порушень.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на передчасність висновки судів першої та апеляційної інстанцій, як такі, що зроблено без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи, та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
Зокрема, в обґрунтування касаційної скарги покликається на те, що суди дійшли безпідставного висновку щодо відсутності затвердженої уніфікованої форми акту перевірки та наявність у позивача підстав для недопуску до проведення перевірки.
Покликається на те, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги судову практику, викладену, зокрема, в постанові Верховного Суду від 28.10.2020 у справі №460/1042/19 в частині щодо наявності затвердженої уніфікованої форми акта перевірки.
Просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Державна регуляторна служба України в своєму відзиві на касаційну скаргу просила відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законами України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V), "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII), Про ринок природного газу від 09.04.2015 №329-VIII (далі - Закон №329-VIII).