ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа №400/3396/19
адміністративне провадження № К/990/34419/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стрелець Т.Г., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, Товариства з обмеженою відповідальністю "Адмирал Агро"
до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області,
третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "ДТЕК ТИЛІГУЛЬСЬКА ВІТРОЕЛЕКТРОСТАНЦІЯ",
про визнання протиправними та скасування розпоряджень
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ДТЕК ТИЛІГУЛЬСЬКА ВІТРОЕЛЕКТРОСТАНЦІЯ"
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Птичкіної В.В. від 16 вересня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Бойка А.В., Федусика А.Г. від 9 листопада 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, Товариство з обмеженою відповідальністю "Адмирал Агро" (далі - позивачі) звернулися до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Березанської районної державної адміністрації Миколаївської області (далі - Березанська РДА, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ДТЕК ТИЛІГУЛЬСЬКА ВІТРОЕЛЕКТРОСТАНЦІЯ" (далі - ТОВ "ДТЕК ТВ", третя особа), в якій просили:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Березанської РДА № 62 "Про розроблення детального плану території (ДПТ) земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області" від 18 березня 2019 року;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Березанської РДА № 161 "Про затвердження ДПТ земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів у межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області" від 7 серпня 2019 року.
2. В обґрунтування позовних вимог у частині спірного розпорядження Березанської РДА № 62 від 18 березня 2019 року позивачі посилалися на те, що вони є власниками та орендарями земельних ділянок на території відповідних сільських рад, а тому спірне розпорядження порушує їх права власності та користування цими ділянками. Також позивачі посилалися на те, що вказане розпорядження прийнято без оприлюднення прогнозованих правових, економічних наслідків та наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, що є порушенням вимог пункту 1 частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
3. У частині оскарження розпорядження Березанської РДА № 161 від 7 серпня 2019 року позивачі наголосили, що під час його прийняття відповідач не дотримався положень законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про стратегічну екологічну оцінку", "Про оцінку впливу на довкілля", Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290). Крім того, на думку позивачів, розроблений та затверджений відповідачем ДПТ не відповідає Державним будівельним нормам України ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території", затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12 лютого 2012 рок № 107 (далі - ДБН Б.1.1-14:2012).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року позов задоволено.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 2 грудня 2020 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
6. Постановою Верховного Суду від 5 жовтня 2021 року постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 2 грудня 2020 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
7. Направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, Верховний Суд виходив з того, що суд апеляційної інстанції не надав правову оцінку тому, що ДПТ охоплює землі площею 35 000 га за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області, які можуть включати земельні ділянки, що перебувають у власності або користуванні позивачів.
Верховний Суд також вказав на те, що рішення суду апеляційної інстанції не містить оцінки висновку суду першої інстанції щодо неможливості розроблення ДПТ відповідно до Схеми планування території Миколаївської області, затвердженої рішенням Миколаївської обласної ради № 29 від 16 травня 2019 року (далі - Схема планування № 29), оскільки остання ухвалена пізніше, ніж було прийнято розпорядження № 62.
8. За результатом нового розгляду постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2022 року апеляційні скарги Миколаївської РДА та ТОВ "ДТЕК ТВ" залишено без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року - без змін.
9. Ухвалюючи це рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем під час прийняття спірного розпорядження № 62 порушено вимоги абзацу першого частини другої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якого ДПТ за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів, проте, спірне розпорядження було прийнято до ухвалення рішення Миколаївської обласної ради № 29 від 16 травня 2019 року, якою була затверджена схема планування території Миколаївської області.
10. Крім того, суд апеляційної інстанції у частині визнання протиправним та скасування розпорядження Березанської РДА № 161 виходив з того, що наданий відповідачем до суду ДПТ, в якому проектантом є ОСОБА_17, та розміщений на офіційному сайті ДТП, розробником якого зазначався ФОП ОСОБА_18, відрізняються не лише вказівкою на титульних аркушах різних розробників, але й, зокрема, змістом пояснювальної записки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ "ДТЕК ТВ" звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволені адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях дійшли помилкових висновків про те, що спірне розпорядження N°62 прийнято з порушенням частини другої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки в цьому документі відсутні посилання на схему планування території району та/або області у відповідності до якої має бути розроблений ДПТ, а розпорядження N°161 прийнято з порушенням вимог законодавства, зокрема статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки не повністю дотримано процедуру опублікування та процедуру проведення громадських слухань під час розроблення проектів містобудівельної документації.
13. Скаржник також стверджує, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, частини другої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 4, 5, 6-1, 9 Порядку № 555, оскільки при цьому не було враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18 та від 27 вересня 2022 року у справі N°320/1510/20, про те, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення"; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
14. Крім того, ТОВ "ДТЕК ТВ" наголошує, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини другої статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України, оскільки не врахували правового висновку Верховного Суду, сформованого у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17 та від 28 вересня 2021 року у справі № 820/350/17-а, щодо наявності права звернення до адміністративного суду лише у випадку порушення спірним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень прав позивача.
15. Скаржник також вказує, що суди попередніх інстанцій, мотивуючи висновок про те, розпорядження Березанської РДА № 62 є нормативно-правовим актом, не врахували правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-a, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-a, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 28 вересня 2021 року у справі № 813/4167/17, від 9 лютого 2022 року у справі N°826/3559/17 та від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, щодо критеріїв розмежування нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії.
16. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ТОВ "ДТЕК ТВ" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. З довідки про доставку електронного листа вбачається, що ухвала Верховного Суду від 22 грудня 2022 року про відкриття касаційного провадження у справі 23 грудня 2022 року доставлена до електронного кабінету Миколаївської РДА - правонаступника Березанської РДА. Інші учасники справи цю ухвалу відповідно до поштових повідомлень про вручення поштового відправлення отримали 2-4 січня 2023 року. ОСОБА_9, ОСОБА_1 та ТОВ "Адмирал Агро" копії ухвали Верховного Суду від 22 грудня 2022 року були направлені за адресою, вказаною сторонами, однак не були вручені та були повернуті засобами поштового зв`язку з огляду на закінчення терміну зберігання.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. Касаційна скарга надійшла до суду 6 грудня 2022 року.
18. Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2022 року, яка розміщена в Єдиному державному реєстрів судових рішень, відкрито касаційне провадження у справі № 400/3396/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ "ДТЕК ТВ".
19. Третя особа подала письмове клопотання про розгляд цієї справи у касаційному порядку у судовому засіданні та про зупинення дії оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій до закінчення розгляду цієї справи у касаційному порядку, в задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на підставі витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності та державних актів на право власності на земельну ділянку ОСОБА_8 є власником земельної ділянки площею 8,8982 га (Ташинська сільська рада, Березанський район); ОСОБА_15 є власником земельних ділянок площею 18,48 га, 2,0000 га, 9,4255 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_14 є власником земельних ділянок площею 8,86 га, 2,0000 га, 4,8160 га, 3,8091 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_13 є власником земельної ділянки площею 10,83 га (Краснопільська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_3 є власником земельної ділянки площею 2,00 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_4 є власником земельної ділянки площею 2,00 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_11 є власником земельної ділянки площею 10,47 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_10 є власником двох земельних ділянок площею по 10,47 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_7 є власником земельної ділянки площею 10,4797 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_6 є власником земельної ділянки площею 1,34 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_16 є власником земельної ділянки площею 8,86 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_2 є власником земельної ділянки площею 9,91 га (Ташинська сільська рада, Березанський район), ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 8,86 га (Ташинська сільська рада, Березанський район).
21. Згідно з інформацією з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за ТОВ "Адмирал Агро" зареєстровано право оренди земельних ділянок площею: 7,0098 га, 9 га, 4,6034 га, 8,8575 га, 8,8596 га, 8,9787 га, 8,8599 га, 7,5125 га, 9,5043 га, 8,86 га, 8,86 га, 17,7196 га, 9,2543 га, 8,8599 га (Ташинська сільська рада, Березанський район).
22. 12 березня 2019 року третя особа звернулась до Березанської РДА із заявою, в якій просила надати дозвіл на розробку ДПТ частини земель для будівництва Тилігульської вітроелектростанції потужністю 500 МВт на території Березанського району Миколаївської області, розміром 35 000 га за межами населених пунктів в межах території Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області, з подальшою зміною цільового призначення земель - на землі промисловості, транспорту зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. До заяви додавались, зокрема, графічні матеріали із зазначенням загальної орієнтовної площі об`єкту.
23. 18 березня 2019 року перший заступник голови Березанської РДА, виконуючий функції та повноваження голови РДА М. Шевчук видав розпорядження № 62 "Про розроблення ДПТ земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області".
24. Згідно з розпорядженням № 62:
замовником ДПТ визначена Березанська РДА;
фінансування робіт з розроблення ДПТ мав провести інвестор - третя особа у справі.
25. У пункті 4 розпорядження вказано: "Визначити розробника ДПТ земельної ділянки (орієнтовною площею 35 000 га) для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області".
При цьому, кого саме РДА визначила розробником, у розпорядженні № 62 не вказано.
26. В.о. начальника управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації видав "Завдання на розроблення ДПТ документації "Детальний план території земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області", в тому числі розробка звіту про стратегічну екологічну оцінку". Завдання було погоджено ФОП ОСОБА_19 і затверджено головою Березанської РДА ОСОБА_20 15 травня 2019 року.
27. 15 травня 2019 року Березанська РДА (замовник), ФОП ОСОБА_19 (розробник, виконавець), ФОП ОСОБА_21 (платник), Товариство (інвестор) уклали договір № 15/05.
28. Згідно з цим договором виконавець зобов`язується за дорученням замовника виконати роботи з розробки містобудівної документації для будівництва та розміщення, зокрема, вітрової електростанції "ДТЕК ТВ" потужністю 500 МВт за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільськи рад Березанського району Миколаївської області.
29. Розроблений ФОП ОСОБА_19 ДПТ переданий замовнику у травні 2019 року.
30. У газеті "Рідне Прибужжя" 30 травня 2019 року та у газеті "Березань" 1 червня 2019 року Березанська РДА, на виконання вимог Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", опублікувала "Повідомлення про оприлюднення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки".
31. 20 червня 2019 року у газеті "Рідне Прибужжя" та 22 червня 2019 року у газеті "Березань" РДА опублікувала Повідомлення про оприлюднення проекту документа державного планування - ДПТ для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів у межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області та звіту про стратегічну екологічну оцінку.
32. У повідомленні про оприлюднення проекту, зокрема, зазначено, що проектна документація складається з: пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" (який, відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", є звітом про стратегічну екологічну оцінку), графічних матеріалів. Також РДА повідомила, що: відповідно до статті 12 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" громадське обговорення звіту про стратегічну екологічну оцінку та проекту документа державного планування розпочато з дня їх оприлюднення на офіційному веб-сайті РДА; громадськість у межах строку громадського обговорення має право подати замовнику в письмові формі (у тому числі в електронному вигляді) зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку; дата початку та строки здійснення процедури, строки подання зауважень і пропозицій - з 22 червня 2019 року до 22 липня 2019 року; громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення містобудівної документації та звіту про стратегічну екологічну оцінку відбудуться 23 липня 2019 року.
33. 23 липня 2019 року у приміщенні Березанської РДА були проведені громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення ДПТ, оформлені протоколом. Згідно з цим протоколом громадське слухання відбулося у повній відповідності до діючого законодавства. ДПТ та звіт про стратегічну екологічну оцінку підлягають затвердженню згідно чинного законодавства.
34. На засіданні 30 липня 2019 року архітектурно-містобудівна рада при управлінні містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації, за результатами розгляду розробленого ОСОБА_19 проекту ДПТ, внесла певні зауваженні та пропозиції (передбачено розміщення постів пожежної охорони з урахуванням відстані до найбільш віддаленого об`єкту не більше 15 км; збільшено площу для пожежного депо до 0,800 га; передбачено водопровід з прісною водою; враховано рекомендації, зазначені в листах від державних установ і організацій) та рекомендувала проект до затвердження з урахуванням зауважень та пропозицій, наданих відповідного до чинного законодавства висновків органів державної влади, результатів громадського обговорення та рекомендацій членів ради.
35. 7 серпня 2019 року перший заступник голови Березанської РДА, виконуючий обов`язки голови РДА М. Шевчук видав розпорядження № 161 "Про затвердження детального плану території земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
36. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
37. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
38. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
39. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
40. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.
41. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
42. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
43. Одним із доводів касаційної скарги є те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 19 та 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 4, 5, 6-1, 9 Порядку № 555, оскільки не врахували правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18 та від 27 вересня 2022 року у справі N°320/1510/20.
44. Неправильність застосування вищезазначених норм права скаржник вбачає у тому, що суди, дійшовши висновку про наявність незначних процедурних порушень під час розробки та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - ДПТ, не врахували, що такі неточності не вплинули на законність спірних розпоряджень відповідача по суті.
45. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів виходить з наступного.
46. Згідно з пунктами 3 та 12 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.
47. Статтею 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
48. Відповідно до частин першої та другої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
49. Зі змісту вищенаведених норм права можна встановити, що ДПТ за межами населених пунктів, як вид містобудівної документації на місцевому рівні, що визначає планувальну організацію та розвиток території, розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення та затвердження ДПТ за межами населених пунктів, а також внесення змін до ДПТ, здійснюється на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
50. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 12 березня 2019 року ТОВ "ДТЕК ТВ" звернулося до Березанської РДА із заявою, в якій просило надати дозвіл на розробку ДПТ частини земель за межами населених пунктів в межах території Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області для будівництва об`єктів вітроелектростанції потужністю 500 МВт, з подальшою зміною цільового призначення земель - на землі промисловості, транспорту зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. До заяви були долучені такі документи: графічні матеріали із зазначенням загальної орієнтовної площі об`єкту.
51. У подальшому, розглянувши заяву третьої особи, 18 березня 2019 року в.о. голови Березанської РДА Миколаївської області видав розпорядження № 62 "Про розроблення ДПТ земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів в межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області".
52. Одним із мотивів рішень судів попередніх інстанцій у частині визнання протиправним та скасування розпорядження № 62 є те, що на дату його видачі була відсутня Схема планування № 29, яка ухвалена рішенням Миколаївської обласної ради тільки 16 травня 2019 року, тобто через два місяці після прийняття спірного розпорядження № 62.
53. Проте колегія суддів вважає такий висновок помилковим, оскільки спірним розпорядженням № 62 Березанська РДА лише виявила намір щодо розроблення ДПТ, визначила його замовника, джерела фінансування, мету розробки, проте в цьому розпорядженні не визначено безпосередньо зміст ДПТ, під час розробки якого на підставі абзацу першого частини другої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" можуть вноситися корегування з метою приведення у відповідність до Схеми планування № 29.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Миколаївської обласної ради від 16 травня 2019 року № 29 фактично були внесені зміни до вже існуючої Схеми планування, яка була затверджена постановою Державного комітету у справах будівництва від 23 жовтня 1985 року № 112, тобто на момент прийняття спірного рішення № 62 діяла попередня редакція Схеми планування.
54. З огляду на це, висновок судів попередніх інстанцій про протиправність розпорядження № 62 з мотивів його прийняття до затвердження Миколаївською обласною радою Схеми планування № 29, є помилковим.
55. Стосовно доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій помилково віднесли спірне розпорядження Березанської РДА № 62 до нормативно-правових актів та не врахували, що його дію фактично вичерпано прийняттям розпорядження № 161, колегія суддів зазначає наступне.
56. У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт -- акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт -- акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
57. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт".
58. Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-a, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-a, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 28 вересня 2021 року у справі № 813/4167/17, від 9 лютого 2022 року у справі N°826/3559/17 та від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020.
59. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
60. Аналогічна правова позиція щодо визначення понять нормативно-правового та ненормативного актів викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
61. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".
62. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.
63. Колегія суддів також зазначає, що варто розуміти "дух" КАС України стосовно підходів до розгляду справ щодо законності актів, які містять положення, що відповідають основним критеріям "норми права": 1) суттєвий та 2) довготривалий вплив на суспільно-управлінські відносини.
64. Суд вважає за необхідне звернути увагу на правовий висновок, що міститься у постанові від 9 лютого 2022 року у справі № 826/3559/17, в якій, надаючи правову оцінку рішення Київської міської ради "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві", Верховний Суд зазначив, що цим рішенням фактично врегульовані відносини, що виникають між Київрадою - як органом, уповноваженим на прийняття рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації, Департаментом - як замовником розроблення містобудівної документації та розробниками містобудівної документації - Комунальною організацією виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Інститут Генерального плану м. Києва" та іншими проектними і науково-дослідними організаціями, які мають відповідну ліцензію, сертифікованих спеціалістів і технічну базу, на замовлення Департаменту.
Тобто, рішення Київської міської ради, на підставі яких Департаментом здійснено замовлення детального плану території селища Биківня у Деснянському районі м. Києва, не носять загальний характер, оскільки адресовані визначеному колу суб`єктів, не встановлюють правил поведінки (норм права) для необмеженого числа осіб й не розраховані на довгострокове і неодноразове застосування, позаяк вичерпують свою дію фактом замовлення та розроблення містобудівної документації - детального плану відповідної території.
За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що вищезазначене рішення Київської міської ради не містить ознак нормативно-правового акта.
65. Отже, з урахуванням положень статті 4 КАС України, рішень Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001, від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008, від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-a, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-a, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 28 вересня 2021 року у справі № 813/4167/17, від 9 лютого 2022 року у справі N°826/3559/17 та від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, колегія суддів доходить висновку, що спірне розпорядження № 62 від 18 березня 2019 року не містить ознак нормативно-правового акта, оскільки звернене до вичерпаного кола осіб - розробника та замовника ДПТ, має обмежений термін дії, що був вичерпаний фактом розроблення та затвердження ДПТ.
66. З огляду на те, що спірне розпорядження Березанської РДА № 62, яким вирішено розробити ДПТ, визначено замовника ДПТ, джерела фінансування та мету розробки ДПТ, не є нормативно-правовим актом та вичерпало свою дію фактом прийняття розпорядження № 161 про затвердження ДПТ, а також це розпорядження не впливає на права та інтереси позивачів, оскільки останні не є учасниками правовідносин, на яких поширювалася дія спірного розпорядження № 62, тому Суд доходить висновку, що позов у частині визнання протиправним та скасування цього розпорядження задоволенню не підлягає.
67. Разом з тим, відповідно до правового висновку, викладеного, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20, розпорядження Березанської РДА № 161 "Про затвердження ДПТ земельної ділянки орієнтовною площею 35 000 га, яка планується для будівництва та експлуатації об`єктів вітроелектростанції за межами населених пунктів у межах територій Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад Березанського району Миколаївської області" від 7 серпня 2019 року є нормативно-правовим актом.
68. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, позивачі є мешканцями територіальної громади Анатолівської, Краснопільської та Ташинської сільських рад та, крім того, ці особи є землевласниками або землекористувачами ділянок, поблизу яких планується розміщення об`єктів вітроелектростанції. Звертаючись з позовом до суду, позивачі зазначали про те, що спірне розпорядження стосується їхніх прав, оскільки ДПТ поширюється й на ті земельні ділянки, користувачами або власниками яких вони є.
69. Отже, суди попередніх інстанцій правильно розглянули цю справу у частині, що стосувалася оскарження розпорядження Березанської РДА № 161, у порядку, визначеному статтями 264-265 КАС України, та дійшли правильного висновку, що спірне розпорядження може вплинути на права позивачів, як учасників правовідносин, на які поширюється дія цього розпорядження, а тому необґрунтованими є доводи скаржника у частині неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень частини другої статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України та неврахування правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17 та від 28 вересня 2021 року у справі № 820/350/17-а.