ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2023 року
м. Київ
справа №120/197/20-а
провадження № К/9901/33856/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 червня 2020 року (суддя Бошкова Ю.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року (головуючий суддя Граб Л.С., судді Сторчак В. Ю., Іваненко Т.В.)
у справі №120/197/20-а
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільних систем "Вінницягаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
за участю третьої особи Державної регуляторної служби України
про визнання протиправною та скасування постанови
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільних систем "Вінницягаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз") звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за участю третьої особи Державної регуляторної служби України, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 06 грудня 2019 року №2645 "Про накладення штрафу на ПАТ "Вінницягаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року, адміністративний позов задоволено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати судові рішення судів першої і апеляційної інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
5. Державна регуляторна служба України також направила до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому вважає судові рішення законними і обґрунтованими.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз" є юридичною особою, ідентифікаційний код 03338649, місце знаходження: 21012, місто Вінниця, провулок Костя Широцького, будинок 24. Одним із основних видів діяльності товариства є "Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (основний)".
7. 26 листопада 2019 року на адресу позивача від Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надійшли листи за № 34-14.4-16/515 та №34-14.4-16/516 про надання документів та інформації в зв`язку із проведенням в період з 26 листопада по 28 листопада 2019 року позапланових перевірок.
8. 26 листопада 2019 року АТ "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз" направлено відповідачу листи № 210007-Сл-6993-1119 та № 210007-Сл-7000-1119, в яких надано обґрунтовані заперечення щодо допуску до позапланових перевірок.
9. 28 листопада 2019 року Національною комісією складено акти від 28 листопада 2019 року №410 та №411 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в яких зафіксовано порушення АТ "Вінницягаз" пункту 2.1. глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
10. 02 грудня 2019 року позивачем надіслано на адресу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг зауваження від 02 грудня 2019 року № 21001.1-Сл-7707-1219 та № 210007-Сл-7078-1219 щодо результатів перевірки, викладених в Актах перевірки.
11. 02 грудня 2019 року на офіційному веб-сайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг оприлюднено перелік питань, що розглядатиметься на засіданні НКРЕКП 06 грудня 2019 року. Одним із питань порядку денного було питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз". Також, до порядку денного були опубліковані Обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на АТ "Вінницягаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
12. 04 грудня 2019 року позивач направив відповідачу зауваження від 04 грудня 2019 року №210007-Сл-7127-0919 на обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на АТ "Вінницягаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
13. 06 грудня 2019 року Національна комісія прийняла постанову № 2645 "Про накладення штрафу на АТ "Вінницягаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", якою накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
14. Не погодившись з вказаною постановою, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач на законних підставах відмовив представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, оскільки для належного здійснення заходу державного нагляду (контролю) та оформлення її результатів, контролюючому органу необхідно було розробити уніфіковану форму акта перевірки та оприлюднити на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.
16. Суди вважали, що Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 березня 2015 року №222-VІІІ (далі - Закон №222-VІІІ) не відносить відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування до порушень ліцензіатом ліцензійних умов. Це окрема дія суб`єкта господарювання, яка має окрему від порушень саме ліцензійних умов, кваліфікацію.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, суд апеляційної інстанції не взяв до уваги судову практику, викладену, зокрема, в постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі №460/1042/19. Відповідач стверджує, що ліцензіат був зобов`язаний допустити НКРЕКП до проведення перевірки.
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що безпідставним є застосування до позивача штрафу у розмірі 850 000,00 грн., оскільки перевірка дотримання ліцензійних умов проведена не була, а недопуск до перевірки не може розцінюватись як порушення ліцензійних умов.
19. Державна регуляторна служба України в своєму відзиві на касаційну скаргу покликається на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в котрій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення нагляду (контролю).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
21. Пунктом 7 частини 1 статті 1 Закону № 222-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
22. Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі Закон № 1540-VIII) визначено правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
23. Частиною 1 статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
24. Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
25. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
26. Частинами 1 - 3 статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
27. Згідно з частиною 4 статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
28. Відповідно до частини 5 статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
29. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
30. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
31. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
32. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
33. Частиною 15 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
34. За приписами абзацу першого частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
35. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
36. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (за текстом - Методика № 342).
37. Частиною 5 статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
38. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
39. За приписами частини 15 статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.