ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2023 року
м. Київ
справа №140/2570/19
провадження № К/9901/10705/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року (суддя Мачульський В. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року (головуючий суддя Кузьмич С. М., судді Улицький В. З., Шавель Р. М.)
у справі №140/2570/19
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Державна регуляторна служба України
про визнання протиправною та скасування постанови
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз") звернулося до окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 18 липня 2019 року № 1524 "Про накладення штрафу на АТ "ВОЛИНЬГАЗ" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що товариство правомірно відмовило Комісії з перевірки у проведенні перевірки, оскільки відповідно до статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб- сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Станом на 08 липня 2019 року НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Також позов мотивовано тим, що НКРЕКП незаконно встановила порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов, оскільки, по-перше, це відбулося за межами проведення перевірки, а, по-друге, встановила наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом "інших нормативних актів", а саме положень статті 11 Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які не є вимогами ліцензійних умов. Наголошено, що Законом України "Про ринок природного газу" не встановлено штрафів за таке порушення на ринку природного газу як "недопуск службових осіб НКРЕКП до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів".
3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року, позов задоволено.
4. Не погодившись з таким судовими рішеннями, відповідач подав касаційного скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2020 року й ухвалити нове судове рішення про відмову в позові.
5. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
6. Державна регуляторна служба України направила до Верховного Суду пояснення на касаційну скаргу, в яких вважає судові рішення законними і обґрунтованими.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності АТ "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз" є КВЕД 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопровод.
8. Постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584 затверджено план здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік.
9. 31 травня 2019 року Постановою НКРЕКП № 917 постановлено провести у ІІІ кварталі 2019 року планові перевірки суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, наведених в додатку №1.
10. Згідно з вказаним вище додатком за № 5 значиться АТ "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз". Дата початку здійснення заходу 08 липня 2019 року, строк здійснення заходу 10 днів.
11. 11 червня 2019 року за вих. 35-17/172 сектор НКРЕКП у Волинській області направив позивачу повідомлення про проведення заходу державного контролю у період з 08 липня 2019 року до 19 липня 2019 року у вигляді здійснення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за період з 01 січня 2017 року до 31 грудня 2018 року, та направило лист щодо надання документів.
12. Листом від 05 липня 2019 року за №43007-лв-2916-0719 АТ "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз" повідомило сектор НКРЕКП у Волинській області про відмову у надані документів та відповідної інформації пов`язаної з проведенням перевірки, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
13. Відповідно до постанови Державної регуляторної служби України від 05 березня 2019 року №314, посвідчення на проведення планової перевірки від 19 червня 2019 року № 242 та відповідно до Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі - Закон України №1540-VIII), "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 березня 2015 року № 222-VIII (далі - Закон України № 222-VIII), "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон України № 877-V) комісія НКРЕКП 08 липня 2019 року для проведення перевірки з питань дотримання пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16 лютого 2017 року № 201 (далі по тексту - Ліцензійні умови з розподілу), зокрема, щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 (далі - Кодекс ГРМ, Кодекс), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, щодо дотримання вимог глави 4 розділ IX Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ТРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу, з урахуванням вимог Кодексу ГРМ, прибула за місцем знаходження товариства, однак голова Правління Коротя М.І. повідомив голову та членів комісії з проведення перевірки про недопуск до здійснення планової перевірки АТ "Волиньгаз".
14. За результатами проведеної перевірки НКРЕКП складено акт від 08 липня 2019 року № 235, в якому зафіксоване порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинного Кодексу ГРМ, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю).
15. Позивачем надано письмові пояснення до акту від 08 липня 2019 року № 235 складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю).
16. 18 липня 2019 року відповідачем винесено постанову №1524 "Про накладення штрафу на АТ "Волиньгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" котрою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
17. Вважаючи прийняту постанову протиправною позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач на законних підставах відмовив представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, оскільки для належного здійснення заходу державного нагляду (контролю) та оформлення її результатів, контролюючому органу необхідно було розробити уніфіковану форму акта перевірки та оприлюднити на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.
19. Суди зазначили, що уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342. Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
20. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав на помилковість висновків судів щодо того, що правомірною підставою для недопуску була відсутність уніфікованої форми акта перевірки, при цьому відповідач вважає, що вимоги Закону про контроль (враховуючи пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності") щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються.
На виконання Законів № 1540-VIII, № 877-V, № 222-VIII 14 червня 2018 року на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 428 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (далі - Порядок № 428).
21. Відповідач вважає, що питання щодо належності форми акту перевірки, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 до уніфікованих, з урахуванням положень статей 6, 124,129-1 Конституції України та статей 1, 2, 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" може бути вирішене виключно у порядку судочинства - судовим рішенням або актом законодавства України. Станом на сьогодні, нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, які б визначали не відповідність акту перевірки, затвердженого Порядком № 428 вимогам встановленим у постанові Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342.
Крім того, відповідач зазначив, що Державна регуляторна служба України не має права визначати відповідність уніфікованого акта перевірки до Методики № 342, оскільки такі повноваження не передбачено Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724.
22. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що безпідставним є застосування до позивача штрафу у розмірі 850 000,00 грн.
23. Державна регуляторна служба України в своїх поясненнях на касаційну скаргу покликається на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в котрій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення нагляду (контролю).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
25. Пунктом 7 частини 1 статті 1 Закону № 222-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
26. У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, правовий статус та повноваження якої визначаються Законом №1540-VIII (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
27. Частиною 1 статті 1 Закону №1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
28. Згідно із статтею 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
29. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
30. Частинами 1 - 3 статті 19 Закону №1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
31. Згідно з частиною 4 статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
32. Відповідно до частини 5 статті 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
33. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок №428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
34. Порядок №428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
35. Згідно з пунктом 7.2 Порядку №428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
36. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
37. Частиною 15 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
38. За приписами абзацу першого частини 2 статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
39. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
40. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, яка набрала чинності 12 червня 2018 року (за текстом - Методика № 342).
41. Частиною 5 статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).