ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2023 року
м. Київ
справа № 260/893/19
адміністративне провадження № К/9901/20837/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Рибачука А.І., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба України) на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року у складі судді Дору Ю.Ю. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2020 року у складі колегії суддів: Улицького В.З. (головуючий), суддів: Запотічного І.І., Шавеля Р.М. у справі за позовом Державіаслужби України до Товариства з обмеженою відповідальністю "ОТК БУД" (далі - ТОВ "ОТК БУД"), Державної архітектурно-будівельної інспекції України; Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради; третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Закарпатське обласне комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Ужгород", про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. 20 червня 2019 року Державіаслужба України звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- зобов`язати ТОВ "ОТК БУД" виконати рішення Державіаслужби України від 14.03.2019 №179;
- зобов`язати ТОВ "ОТК БУД" знести самочинне будівництво за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а;
- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині не погодження об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а, та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.07.2017 №7/20-06 та скасувати їх;
- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо реєстрації декларації про початок підготовчих робіт №ЗК030171581740 та скасувати її.
1.1 Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що 22.02.2019 на адресу Державіаслужби України надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому "Ужгород" щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Ужгород".
1.2 На момент перевірки приаеродромної території аеродрому "Ужгород" комісією виявлено, зокрема, об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження Державіаслужби України за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а.
1.3 Згідно з частиною десятою статті 69 Повітряного кодексу України (далі - ПК України) органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
1.4 14.03.2019 на виконання вимог вищезазначеної статті, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 року №520 (далі - Положення №520), на підставі Акта в.о. Голови Державіаслужби України винесено рішення №179 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а ТОВ "ОТК БУД"
1.5 Враховуючи, що рішення Державіаслужби України про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №179 не виконуються в добровільному порядку, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку є єдиним способом захисту порушених прав Державіаслужби України.
2. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 24.02.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020, у задоволенні позову відмовив.
2.1 Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Державіаслужба України не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено.
2.2 Крім цього, суди попередніх інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях зазначали, що ані нормами законодавства, що регулює порядок погодження об`єктів, ані положенням, що визначає порядок скасування актів суб`єктів владних повноважень, не передбачено скасування містобудівних умов і обмежень та документів, що дають право на виконання будівельних робіт з підстав такого непогодження.
3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:
3.1 Наказом управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 21.07.2017 №7/20-06 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а. Замовник ТОВ "ОТК БУД".
3.2 22.02.2019 на адресу Державіаслужби України надійшов Акт обстеження приаеродромної території аеродрому "Ужгород" щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства "Міжнародний аеропорт Ужгород".
3.3 На момент перевірки приаеродромної території аеродрому "Ужгород" комісією виявлено, зокрема, об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження Державіаслужби України за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а.
3.4 14.03.2019 на підставі Акта обстеження в.о. Голови Державіаслужби України прийняте рішення №179 про припинення будівництва, що здійснюється за адресою: м. Ужгород, пр. Свободи, 30а, що здійснюється ТОВ "ОТК БУД".
3.5 У зв`язку з невиконанням в добровільному порядку рішення Державіаслужби України про припинення будівництва на приаеродромній території від 14.03.2019 №179, та зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання щодо припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, Державіаслужба України звернулася за захистом порушених прав та вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку.
Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:
4. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Державіаслужба України подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.
4.1 У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема статей 69, 79 ПК України, статті 72 Земельного кодексу України, пунктів 56, 57, 60 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2018 №954 (далі - Положення №954), пунктів 1.5, 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфрастуктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 за №2147/22459 (далі - Порядок №721) та статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та порушенням норм процесуального права і це, на думку скаржника, призвело до неправильного вирішення справи по суті спору. За позицією позивача з приводу застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду.
4.2 На обґрунтуванні такої позиції Державіаслужба України стверджує, що наділена згідно із законом повноваженнями погоджувати місце розташування, висоту об`єктів на приаеродромних територіях, вибір майданчиків для проектування, будівництва об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг на відповідній території. Такі погодження підлягають отриманню заявником, який має намір розмістити на приаеродромній території відповідні об`єкти, що передбачено пунктом 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
4.3 Позивач, посилаючись на приписи частини десятої статті 69 ПК України, стверджує про наявність у нього повноваження вимагати припинення будівництва об`єктів до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства. При цьому звертає увагу на те, що відповідне рішення, передбачене вказаною нормою права, ним було прийнято (рішення Державіаслужби України від 14.03.2019 №179), станом на момент виникнення спірних правовідносин це рішення було чинним, а тому підлягало негайному виконанню, однак у добровільному порядку відповідачем (замовником будівництва) не виконано.
4.4 Скаржник не погоджується й з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності Управління щодо непогодження об`єкта будівництва з ДАС України та про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправними дій Управління щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. З цього приводу в касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що судами не враховано фактичні обставини справи стосовно невчинення Управлінням передбачених законом дій стосовно погодження визначення умов забудови, використання землі та здійснення будівництва на приаеродромній території, тобто допущення протиправної бездіяльності.
4.5 Згідно з наведеними у касаційній скарзі доводами, судами попередніх інстанцій не враховано, що видані Управлінням містобудівні умови не відповідали вимогам державних будівельних норм України, а саме - ДБН В.2.2-24:2009 і не містили у своєму складі усіх визначених законом планувальних обмежень, а отже не відповідали вимогам законодавства і мали б бути скасовані за рішенням суду, що передбачено статтею 29 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI). На думку Державіаслужби України, у спірному випадку відповідачем, при видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт по об`єкту будівництва, проігноровано вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також не враховано, що такі документи видані на підставі містобудівних умов, які суперечили вимогам законодавства, а тому такі документи підлягають скасуванню, а дії щодо їх видання - визнанню протиправними.
4.6 Посилаючись на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06, 13 02.2019 (справи №№810/3046/17, 810/2763/17,відповідно) позивач наполягає на обґрунтованості позовних вимог про знесення об`єкта будівництва, оскільки такий, на переконання Державіаслужби України, є самочинним і тому підлягає знесенню.
4.6 Також позивач вказує на порушення норм процесуального права, що виразилось у тому, що суди попередніх інстанцій висновки зробили всупереч наданим доказам та без встановлення всіх обставин справи.
5. Відповідачі та третя особа відзив на касаційну скаргу не подали.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Повноваження Державіаслужби України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням №520, Порядком №721.
10. Згідно частини п`ятої статті 4 ПК України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень:
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту;
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації);
національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.
11. Пунктом 1 Положення №520 визначено, що Державіаслужба України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
До основних завдань Державіаслужби відповідно до пункту 3 цього Положення належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
12. Порядок розгляду та надання Державіаслужбою України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок №721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
13. Згідно пункту 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
14. Згідно частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
15. Отже, Державіаслужба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
16. Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленої у постановах від 6, 13.02.2019 (справи № 810/3046/17, 810/2763/17), аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення №520 та Порядку №721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
17. Відмовляючи у задоволенні позову в частині, що стосується зобов`язання відповідача 1 виконати рішення від 14.03.2019 №179, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що Державіаслужба України не бере участі у процедурі видачі дозвільних документів на початок виконання будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень, а тому отримання погодження від позивача на видачу дозвільних документів чинним законодавством не передбачено.
18. З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, що згідно частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.
19. Поняття "приаеродромна територія" визначено в пункті 84 частини першої статті 1 вказаного кодексу, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.
20. Пунктом 1.5 Порядку №721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.
21. Відповідно до пункту 56 Положення про використання повітряного простору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №954 від 6 грудня 2017 року (далі - Положення №954), місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
22. Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.
23. Відповідно до пункту 57 цього Положення погодженню з Державіаслужбою України та Міноборони України підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:
- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;
- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;