ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 січня 2023 року
м. Київ
справа № 640/22679/20
адміністративне провадження № К/990/29951/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Підлісного О.В. та Шпака О.П.,
розглянувши у судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/22679/20
за позовом Приватного закладу вищої освіти "Кам`янець-Подільський податковий інститут"
до Міністерства освіти і науки України
про визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Міністерства освіти і науки України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Григоровича П.О. від 19 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В., Степанюка А.Г. від 28 вересня 2022 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2020 року Приватний заклад вищої освіти "Кам`янець-Подільський податковий інститут" (далі - ПЗВО "КППІ", позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - МОН України, відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ МОН України від 7 вересня 2020 року № 218-л "Про результати позапланової перевірки Приватного закладу вищої освіти "Кам`янець-Подільський податковий інститут".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що висновки, викладені в спірному наказі про незабезпечення збереження документів не відповідають дійсності, оскільки витребувані документи наявні як у позивача, так і у відповідача, про що наголошувалось під час проведення перевірки; наведене підтверджується заявами про отримання ліцензій з додатками. Також зазначає про необґрунтованість інших вимог відповідача під час проведення перевірки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду від міста Києва від 19 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з аналізу поданих позивачем документів на підтвердження протиправності спірного наказу МОН України від 7 вересня 2020 року № 218-л та дійшов висновку про їх відповідність документам, які були надані разом із заявою про отримання ліцензії та які витребовувались під час проведення перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду від міста Києва від 19 травня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, МОН України звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволені позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 24 Закону України "Про вищу освіту", частини сьомої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", абзацу першого пункту 7 частини дванадцятої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", у зв`язку з чим дійшли необґрунтованого висновку про протиправність спірного наказу № 218-л та помилково зазначили, що подані позивачем документи відповідають тим, що були надані для отримання ліцензії та які витребовувались під час проведення перевірки.
7. Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги відсутність документів про перебування педагогічних, науково-педагогічних та/або наукових працівників зі складу проектної групи у трудових відносинах із ПЗВО "КППІ", що свідчить про виявлення недостовірних даних, які були подані навчальним закладом на час прийняття рішення органом ліцензування про надання ліцензій на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти.
8. Скаржник вказує, що наразі відсутній висновок у правовідносинах, які врегульовані вищезазначеними правовими актами та які стосуються питань ліцензування освітньої діяльності, зокрема, анулювання ліцензії з підстави виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб`єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії.
9. Від ПЗВО "КППІ" надійшли письмові пояснення, в яких зазначено, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права. Зазначає також, що доводи касаційної скарги є немотивованими та зводяться до переоцінки доказів; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 1 листопада 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/22679/20, витребувано матеріали адміністративної справи, надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Міністерства освіти і науки України.
12. Ухвалою Верховного Суду від 7 грудня 2022 року справу № 640/22679/20 призначено до розгляду у судовому засіданні на 17 січня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 7 вересня 2020 року МОН України видано наказ № 218-л "Про результати позапланової перевірки Приватного закладу вищої освіти "Кам`янець-Подільський податковий інститут", згідно якого анульовано ліцензії ПЗВО "КППІ" (ідентифікаційний код юридичної особи - 41757627) на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти для підготовки здобувачів освіти на першому (бакалаврському) рівні вищої освіти зі спеціальностей: 071 Облік і оподаткування, галузі знань 07 Управління та адміністрування з ліцензованим обсягом 200 осіб (з урахуванням строків навчання) (наказ МОН від 21 листопада 2018 року № 2028-л "Про ліцензування освітньої діяльності"), 072 Фінанси, банківська справа та страхування, галузі знань 07 Управління та адміністрування з ліцензованим обсягом 200 осіб (з урахуванням строків навчання) (наказ МОН від 21 листопада 2018 року № 2028-л "Про ліцензування освітньої діяльності"), 081 Право, галузі знань 08 Право з ліцензованим обсягом 200 осіб (з урахуванням строків навчання) (наказ МОН від 21 листопада 2018 року № 2028-л "Про ліцензування освітньої діяльності"), та на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти для підготовки здобувачів освіти на другому (магістерському) рівні вищої освіти зі спеціальностей: 072 Фінанси, банківська справа та страхування, галузі знань 07 Управління та адміністрування з ліцензованим обсягом 30 осіб (з урахуванням строків навчання) (наказ МОН від 9 січня 2020 року № 5-л "Про ліцензування освітньої діяльності"), 081 Право, галузі знань 08 Право з ліцензованим обсягом 30 осіб (з урахуванням строків навчання) (наказ МОН від 9 січня 2020 року № 5-л "Про ліцензування освітньої діяльності").
14. Підставою для винесення вищезазначеного наказу слугувало те, що ректором ПЗВО "КППІ" Савчуком А.М. до перевірки не було надано документів, копії яких подавались до органу ліцензування на отримання ліцензії та які підтверджують достовірність даних, що зазначались здобувачем ліцензії у документах ліцензійних справ.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 травня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними, з огляду на наступне.
20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. У касаційній скарзі МОН України вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень положень статті 24 Закону України "Про вищу освіту", частини сьомої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та абзацу першого пункту 7 частини дванадцятої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності"..
23. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
24. Питання щодо ліцензування освітньої діяльності врегульовано законами України "Про вищу освіту" та "Про ліцензування видів господарської діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
25. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 7 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" ліцензуванню підлягають такі види господарської діяльності, зокрема, освітня діяльність, яка ліцензується з урахуванням особливостей, визначених спеціальними законами у сфері освіти.
26. Частинами першою та дев`ятою статті 9 цього ж Закону ліцензіат зобов`язаний виконувати вимоги ліцензійних умов відповідного виду господарської діяльності, а здобувач ліцензії для її отримання - відповідати ліцензійним умовам.
Вимоги ліцензійних умов мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають, зокрема, кадрові вимоги щодо: мінімальної кількості працівників за окремими посадами (у разі якщо це зумовлено особливостями провадження певного виду господарської діяльності, встановлюються вимоги щодо наявності у певних працівників відповідної освіти, кваліфікації та (або) стажу роботи, зокрема у фізичних осіб - підприємців, мінімальної частки кваліфікованих працівників за певними посадами, які уклали трудові договори з ліцензіатом); даних про наявність трудових договорів з усіма найманими працівниками.
27. Відповідно до частин першої-третьої статті 6 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" орган ліцензування видає ліцензії на право здійснення видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону.
Види господарської діяльності, на здійснення яких державний колегіальний орган видає ліцензії, встановлюються цим Законом.
Орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності, зокрема, отримує та розглядає заяву з документами, а також повідомлення, подання яких до органу ліцензування передбачено законом, і за результатом їх розгляду приймає рішення про:
залишення заяви без розгляду;
видачу ліцензії або відмову у видачі ліцензії;
переоформлення ліцензії;
зупинення дії ліцензії повністю або частково;
відновлення дії ліцензії повністю або частково;
анулювання ліцензії повністю або частково;
розширення або звуження провадження виду господарської діяльності ліцензіатом;
видачу інших документів, визначених законом, що стосуються повноважень органу ліцензування.
Рішення органу ліцензування оформлюються організаційно-розпорядчими актами за підписом керівника органу або його заступника згідно з розподілом повноважень.
28. Згідно зі статтею 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
29. Відповідно до частин другої та третьої статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" контроль за наявністю у суб`єктів господарювання ліцензій здійснюють державні органи, на які згідно із законом покладено функції контролю за наявністю ліцензій.
Контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування, крім Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка здійснює контроль відповідно до Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Позапланові перевірки додержання ліцензіатами ліцензійних умов проводяться на підставах:
1) виявлення в документах, що подаються ліцензіатом до органу ліцензування згідно із цим Законом, інформації, що вказує на недотримання ним ліцензійних умов, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині;
2) виявлення у державних інформаційних ресурсах (паперових або електронних) інформації, що свідчить про порушення ліцензіатом ліцензійних умов або не узгоджується з інформацією, що подається ліцензіатом органу ліцензування відповідно до вимог цього Закону, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині або перевірки достовірності відповідної інформації;
3) розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, виданого за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю), - з метою перевірки його виконання;
4) обґрунтованого звернення фізичної особи, фізичної особи - підприємця, юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині;
5) повідомлення посадових осіб органів державного нагляду (контролю) про виявлені під час виконання контрольних повноважень порушення ліцензіатом ліцензійних умов - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині;
6) неподання ліцензіатом в установлений строк органу ліцензування звітності, подання якої передбачено ліцензійними умовами, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов у відповідній частині;
7) наявності загрози життю чи здоров`ю людей, навколишньому природному середовищу або державній безпеці, що безпосередньо пов`язана з провадженням ліцензіатом виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та документально підтверджена органом державної влади, уповноваженим у відповідній сфері, - з метою перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов, пов`язаних відповідним випадком;
8) подання ліцензіатом письмової заяви до органу ліцензування про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.
Позапланова перевірка додержання ліцензіатом ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 2, 4 і 5 частини третьої цієї статті, здійснюється лише за наявності погодження із спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування, що надається на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування за зверненням органу ліцензування.
Звернення органу ліцензування має містити документальне підтвердження виявлення інформації, передбаченої пунктом 2 частини третьої цієї статті, або завірену ним копію відповідного звернення чи повідомлення, передбаченого пунктом 4 або 5 частини третьої цієї статті.
Частинами п`ятою-восьмою цієї ж статті визначено, що про проведення позапланової перевірки ліцензіат повідомляється у день перевірки.
Акт перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки.
В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом ліцензійних умов.
У разі встановлення під час перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.
Розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування протягом п`яти робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом ліцензійних умов.
У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для зупинення дії ліцензії повністю або частково, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.
Ліцензіат, який одержав розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, зобов`язаний в установлений у розпорядженні строк усунути зазначені порушення та подати до органу ліцензування інформацію про виконання вимог такого розпорядження.
30. Частиною сьомою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
31. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 (тут і далі -у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Положення № 630), МОН України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
МОН України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов`язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
32. Підпунктами 44, 44-1 та 44-2 пункту 4 Положення № 630 передбачено, що МОН України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема: 44) здійснює ліцензування освітньої діяльності закладів вищої, післядипломної, фахової передвищої, професійної (професійно-технічної) освіти, а також перевірку дотримання ними ліцензійних умов та атестацію закладів професійної (професійно-технічної) освіти незалежно від їх підпорядкування і форми власності; 44-1) розробляє ліцензійні умови провадження освітньої діяльності та подає їх Кабінетові Міністрів України для затвердження; 44-2) здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
33. Зі змісту наведених положень законодавства можна встановити, що діяльність у сфері вищої освіти підлягає обов`язковому ліцензуванню. Органом ліцензування у цій сфері є МОН України, яке, зокрема, здійснює контроль за дотриманням ліцензійних вимог у сфері вищої освіти, а також перевірку достовірності документів, поданих разом із заявою на отримання ліцензії. Така перевірка проводиться з дотриманням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності". У разі виявлення порушення ліцензійних вимог МОН України видає розпорядження, в якому визначає строк усунення таких порушень, крім випадків, якщо за результатом перевірки було складено акт, що є підставою для зупинення дії ліцензії.
34. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що МОН України проведено перевірку позивача, за результатом якої складено акт про виявлення недостовірних відомостей у документах, поданих закладом вищої освіти разом із заявою про отримання ліцензії, від 4 вересня 2020 року № 10.3-12-35.
Висновок відповідача про недостовірність відомостей у поданих позивачем для отримання ліцензії документах ґрунтувався на тому, що представник ПЗВО "КППІ" не зміг надати на вимогу контролюючого органу відповідні документи, що свідчить про незабезпечення зберігання позивачем документів, що підтверджують достовірність даних, що зазначались в документах, поданих до органу ліцензування, зокрема, стосовно науково-педагогічних працівників: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 .