ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа № 160/899/20
провадження № К/9901/17938/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О, Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Турлакової Н.В. від 27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А. від 15 квітня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, у якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 грудня 2019 року № 2646 "Про накладення штрафу на АТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, позовні вимоги Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" було задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про накладення штрафу на АТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" від 06 грудня 2019 року № 2646.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем безпідставно нараховано позивачу санкції за порушення Ліцензійних умов, оскільки недопуск до перевірки не є порушенням за яке можливо застосувати санкції у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити Акціонерному товариству "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 26 березня 2019 року відповідно до статті 19 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на підставі звернень побутових споживачів, враховуючи лист Державної регуляторної служби України від 07 березня 2019 року № 1478/0/20-19, на засіданні, що було проведено у формі відкритого слухання, НКРЕКП прийнято постанову № 425 "Про проведення позапланових перевірок, в тому числі ПАТ "Дніпрогаз".
6. Відділом НКРЕКП у Дніпропетровській області, відповідно до законів України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та постанови НКРЕКП від 26 березня 2019 року № 425 (зі змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 23 серпня 2019 року № 1775), у строк з 26 листопада 2019 року по 28 листопада 2019 року було проведено позапланову перевірку ПАТ "Дніпрогаз" щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
7. Згідно посвідчень НКРЕКП від 19 листопада 2019 року № 433 та № 434 НКРЕКП зазначила про проведення позапланової перевірки позивача ліцензованої діяльності з розподілу природного газу на підставі звернень споживачів м. Дніпро, зазначених у листах Державної регуляторної служби від 07 березня 2019 року № 1478/0/20-19 та від 14 травня 2019 року № 3185/0/20-19.
8. 26 листопада 2019 року сектор НКРЕКП у Дніпропетровській області відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, у строк з 26 листопада 2019 року по 28 листопада 2019 року здійснював позапланову виїзну перевірку ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу газу ліцензіата АТ "Дніпрогаз".
9. Однак, директором, виконуючим обов`язки голови правління АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз", відмовлено Комісії з перевірки у проведенні перевірки.
10. Листом від 05 грудня 2019 року № 491007-СЛ-8789-1219 надано пояснення про причини відмови у проведенні перевірки, з посиланням на норми Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Закону України "Про засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Підставою для відмови позивачем у допуску посадових осіб до проведення перевірки є незатвердження та неоприлюднення станом на 28 листопада 2019 року НКРЕКП на власному офіційному вебсайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
11. 28 листопада 2019 року відповідачем складено акти за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 408 та 409, в яких зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.
12. 06 грудня 2019 року позивачем були направлені заперечення на акт перевірки за вих. № 491007.1-Сл-8792-1219.
13. 06 грудня 2019 року на засіданні НКРЕКП прийнято постанову № 2646 "Про накладення штрафу на АТ "Дніпрогаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн, за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
14. Уважаючи постанову НКРЕКП про накладення штрафу протиправною та незаконною, АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" звернулось до суду позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Касаційна скарга обґрунтована необхідністю підстав для відступлення від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, якими керувався суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення.
16. Скаржник зазначає, що предметною ознакою спірних правовідносин у цій справі є питання законності винесення Регулятором постанови про накладення штрафу за порушення АТ "Дніпрогаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, на підставі встановлення факту недопуску НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Ліцензіата.
17. Одночасно, до предметних ознак зазначених вище правовідносин слід віднести питання наявності у Товариства права на недопуск НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", яка визначає, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, у разі, якщо мало місце використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.
18. Скаржник зазначає, що предметом спору у справі № 640/20494/19 була постанова НКРЕКП від 06 вересня 2019 року № 1860 "Про накладення штрафу на АТ "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, яка була прийнята за результатами здійснення Регулятором планового заходу державного нагляду (контролю), а тому висновки викладені в постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, оскільки вони прийняті за різних фактичних обставин у справі та правових підстав.
19. АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" та Державною регуляторною службою України подані відзиви на касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, у яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
20. У відзивів на касаційну скаргу Державна регуляторна служба України зазначає, що недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України "Про ринок природного газу".
21. Обґрунтовуючи свою позицію, АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпрогаз" у відзиві зазначає, що відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки органом ліцензування не відноситься до порушення ліцензіатом Ліцензійних умов, а є підставою для складання окремого акта про недопуск органів ліцензування до проведення перевірки, а не акта за наслідками проведення перевірки.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу".
23. Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
24. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
25. Частинами першою - третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
26. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
27. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
28. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
29. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
30. Отже, НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
31. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ "Дніпрогаз" не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 05 грудня 2019 року № 491007-СЛ-8789-1219.
32. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ "Дніпрогаз" було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.