ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2023 року
м. Київ
справа № 620/6162/21
адміністративне провадження № К/990/5549/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г. -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Чернігівгаз збут" (далі - ТОВ "Чернігівгаз збут") на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30.09.2021 (прийняте судом у складі судді Непочатих В.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2022 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Беспалова О.О., суддів: Парінова А.Б., Ключковича В.Ю.) у справі за позовом ТОВ "Чернігівгаз збут" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) про визнання протиправними та скасування постанов, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2021 року ТОВ "Чернігівгаз збут" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати постанови НКРЕКП від 24.03.2021 № 501 "Про накладення штрафу на ТОВ "Чернігівгаз збут" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу", та від 09.06.2021 № 964 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24.03.2021 № 501".
На обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що оскаржувана постанова від 24.03.2021 № 501 не відповідає фактичним обставинам, прийнята з грубим порушенням діючого законодавства, зокрема, Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, а тому є протиправною та підлягає скасуванню. Також зазначав, що при укладанні договору від 29.12.2020 між ТОВ "Чернігівгаз збут" та Батуринською міською радою, сторони за результатами процедури закупівлі в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору, що відповідає приписам статті 638 Цивільного кодексу України. При цьому, обов`язок в 30 денний строк повідомити замовника про намір змінити умови договору постачання природного газу Законом України "Про публічні закупівлі" для виконавця (постачальника) договору не визначений.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 30.09.2021 у задоволенні позову відмовлено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.01.2022 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що між ТОВ "Чернігівгаз збут" і Батуринською міською радою було укладено додаткові угоди до договору від 29.12.2020 на постачання природного газу для потреб непобутових споживачів № 41АВ147-1424-20 щодо збільшення вартості газу, які Батуринська міська рада отримала супровідними листами від 11.01.2021 № 14704-Сл-341/18-0121, від 19.01.2021 № 14704-Сл-341/19-0121, від 20.01.2021 № 14704-Сл-З 41/20-0121, від 27.01.2021 № 14704-Сл-341/172-0121, з порушенням встановленого Правилами терміну належного повідомлення споживача постачальником про його намір змінити умови договору постачання природного газу не пізніше ніж за 30 днів до набрання чинності такими змінами.
Вказані дії, як зазначили суди, свідчать про порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, пункту 5 розділу II Правил, щодо належного повідомлення споживача постачальником про його намір змінити умови договору постачання природного газу не пізніше ніж за 30 днів до набрання чинності такими змінами.
Посилання позивача на те, що відповідачем на офіційному сайті було опубліковано проект постанови про накладення штрафу у розмірі 51 000,00 грн, а в оскаржуваній постанові штраф визначений у розмірі 204 000,00 грн без зазначення обґрунтувань його збільшення, суд не приймає до уваги, оскільки за правилами глави 10 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та/або ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та/або ліцензійних умов НКРЕКП розглядає на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, питання відповідальності ліцензіата та приймає рішення про застосування до нього санкцій.
З урахуванням викладеного, суди дійшли висновку, що оскаржувані постанови винесені відповідачем правомірно, в межах та на підставі наданих повноважень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10.02.2022 ТОВ "Чернігівгаз збут" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове рішення - про задоволення позову.
У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. Висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній, а саме щодо порядку застосування штрафних санкцій за порушення Ліцензійних умов з постачання природного газу щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, зокрема, вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, пункту 5 розділу ІІ Правил постачання природного газу не пізніше ніж за 30 днів до набрання чинності такими змінами, враховуючи особливості укладення, змін умов Договору, визначених в Законі України "Про публічні закупівлі".
Посилається на те, що судами не взято до уваги те, що правовідносини між Батуринською міською радою та ТОВ "Чернігівгаз збут" з укладання, змін умов Договору в першу чергу врегульовано Законом України "Про публічні закупівлі", яким не передбачено обов`язкового повідомлення споживача постачальником про його намір змінити умови договору постачання не пізніше ніж за 30 днів до набрання чинності такими змінами.
Судами не взято до уваги, що в проекті рішення та обґрунтуваннях до проекту рішення НКРЕКП про накладення штрафу запропоновано накласти на ТОВ "Чернігівгаз збут" штраф у сумі 51 000,00 грн за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов.
Разом із тим, на засіданні НКРЕКП, яке відбулося 24.03.2021, ситуація що скалася результатом розгляду акта перевірки від 05.03.2021 № 139 Регулятором було прийнято постанову, якою накладено штраф у сумі 204 000,00 грн за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов.
У відзиві на касаційну скаргу НКРЕКП просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.02.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Бевзенко В.М.. судді: Чиркін С.М., Стародуб О.П.
У зв`язку з виведенням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Бевзенка В.М. зі складу судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.05.2022 № 507/0/78-22 призначено повторний автоматизований розподіл скарги та визначено новий склад колегії: головуючий судді - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 18.05.2022 залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 15.06.2022 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ТОВ "Чернігівгаз збут" здійснює діяльність з постачання природного газу, торгівлі газом через місцеві (локальні) трубопроводи.
До НКРЕКП надійшло звернення Батуринської міської ради Бахмацького району Чернігівської області від 05.02.2021 № 05-07 (надіслане листом Віце-прем`єр-міністра України - Міністра з питань стратегічних галузей промисловості України від 12.02.2021 № 5489/1/1-21) щодо порушення позивачем прав та недотримання Ліцензійних умов.
Батуринська міська рада Бахмацького району Чернігівської області у своєму зверненні, зазначила, що в січні 2021 року нею було отримано супровідними листами (від 11.01.2021 № 14704-Сл-341/18-0121, від 19.01.2021 № 14704-Сл-341/19-0121, від 20.01.2021 № 14704-Сл-341/20-0121) додаткові угоди щодо збільшення вартості газу, підписання яких збільшувало вартість газу з 01.01.2021 більше ніж на 33 % (кожна на 9,99% відносно попередньої ціни), на початку лютого ще одну додаткову угоду № 5 від 05.02.2021, якою вчетверте з початку року було підвищено ціну одного кубічного метра газу і становила 7,18610 грн, у т.ч. ПДВ 20%. При цьому, початкова ціна одного кубічного метра газу за договором становила 4,91 грн, у т.ч. ПДВ 20%. Також зазначено, що вказані дії ставлять територіальну громаду в не вигідне матеріальне становище.
На підставі постанови НКРЕКП від 26.02.2021 № 322 "Про проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ "Чернігівгаз збут" та посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 26.02.2021 № 143, відповідачем проведено позапланову виїзну перевірку ТОВ "Чернігівгаз збут", за результатами якої складено акт перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов з постачання природного газу від 05.03.2021 № 139 (далі - акт перевірки).
Проведеною перевіркою встановлено порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов з постачання щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, зокрема, положень пункту 5 розділу II Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2496 щодо належного повідомлення споживача постачальником про його намір змінити умови договору постачання природного газу не пізніше ніж за 30 днів до набрання чинності такими змінами.
Не погоджуючись з висновками акта перевірки позивачем направлено до сектору НКРЕКП у Чернігівській області та НКРЕКП письмові пояснення (заперечення) та обґрунтування від 12.03.2021 року № 14704-Сл- 1752-0321, за результатом розгляду яких, висновки акта перевірки залишено без змін.
Постановою НКРЕКП від 24.03.2021, відповідно до статей 17, 19, 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" на ТОВ "Чернігівгаз збут" накладено штраф у розмірі 204 000,00 грн за порушення вимог законодавства та пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, у частині здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, зокрема, положень пункту 5 розділу II Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2496 щодо належного повідомлення споживача постачальником про його намір змінити умови договору постачання природного газу не пізніше ніж за 30 днів до набрання чинності такими змінами.
Крім того, постановою НКРЕКП від 09.06.2021 № 964 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 24.03.2021 № 501" виправлені допущені описки.
Не погоджуючись із вказаними рішеннями позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 3 частини другої статті 6 Закону України від 02.03.2015 № 222-VІІІ "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VІІІ) передбачено, що орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу (абзац четвертий пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1540-VIII)
Згідно з частинами першою, другою, п`ятою, сьомою статті 19 Закону № 1540-VIII, зокрема, Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є:
1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;
2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;
3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;
4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок;
5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.
Положеннями частин першої-четвертої статті 22 Закону № 1540-VIII передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді, застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".