ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 160/1712/21
адміністративне провадження № К/990/18481/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/1712/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "РВ ГРУПП" до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Мінзахистудовкілля) про визнання протиправною бездіяльності, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Мінзахистудовкілля
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.09.2021, ухвалене у складі головуючого судді Турової О.М.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Білак С.В., суддів: Шальєвої В.А., Олефіренко Н.А.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.02.2021 ТОВ "РВ ГРУПП" звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправною бездіяльність Мінзахистудовкілля щодо невизначення ТОВ "РВ ГРУПП", як такого, що має право здійснювати розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності;
зобов`язати Мінзахистудовкілля внести ТОВ "РВ ГРУПП" до Переліку установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності на необмежений строк.
Позов обґрунтований посиланням на те, що оспорювана бездіяльність відповідача є протиправною, оскільки фактично спрямована на заборону або перешкоджання, обмеження здійснення підприємництва та призводить до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції, надає окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання, які вже внесені у вищевказаний Перелік, пільги чи інші переваги, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно інших конкурентів, в тому числі і позивача. Крім того, на думку позивача, внесення суб`єкта господарювання до Переліку має здійснюватися з урахуванням вимог Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № № 2806-IV), оскільки у цьому випадку Мінзахистудовкілля є органом, який має усі ознаки дозвільного органу, а процедура внесення до Переліку має усі ознаки дозвільної (погоджувальної) процедури.
2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 07.09.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправною бездіяльність Мінзахистудовкілля щодо нерозгляду по суті заяви ТОВ "РВ ГРУПП" про включення до Переліку установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, №28/10-20;
зобов`язав Мінзахистудовкілля розглянути по суті заяву ТОВ "РВ ГРУПП" про включення до Переліку установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, №28/10-20 та прийняти відповідне рішення за наслідками її розгляду;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. 14.07.2022 Мінзахистудовкілля звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.05.2022, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 02.08.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що листом від 28.10.2020 №28/10-20 ТОВ "РВ ГРУПП" звернулося до Мінзахистудовкілля з приводу його включення до Переліку установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян суб`єктів підприємницької діяльності, посилаючись на частину дев`яту статті 11 Закону України від 16.10.1992 № 2707-XII "Про охорону атмосферного повітря" (далі - Закон № 2707-XII). Вищевказаний лист ТОВ "РВ ГРУПП" від 28.10.2020 за №28/10-20 отримано Мінзахистудовкілля 30.10.2020, що підтверджується повідомленням про вручення рекомендованого поштового відправлення.
Листом від 02.12.2020 №25/6-14/10770-20 Мінзахистудовкілля повідомило позивача про те, що на підставі рішення Державної регуляторної служби України від 18.08.2020 №25 "Про необхідність усунення Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України порушень принципів державної регуляторної політики" Міністерством юстиції України наказом від 23.10.2020 № 3708/5 було скасовано рішення про державну реєстрацію наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 01.10.2012 №475 "Про затвердження Порядку внесення установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, до переліку Мінприроди України", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.10.2012 за №1755/22067 (далі - Порядок № 475), а наказом Мінзахистудовкілля від 20.10.2020 №289 скасовано наказ Мінприроди від 01.10.2012 №475, отже, на даний час відсутній затверджений порядок щодо внесення підприємств та визначені умови внесення організацій з розробки документів до Переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності.
03.12.2020 ТОВ "РВ ГРУПП" звернулося до Мінзахистудовкілля з листом №3/02-20, в якому просило надати роз`яснення щодо можливості ТОВ "РВ ГРУПП", яке не включене до Переліку, здійснювати підприємницьку діяльність з надання послуг щодо розробки документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, враховуючи норми статті 42 та пункту 8 частини першої статті 92 Конституції України і частини дев`ятої статті 11 Закону № 2707-XII.
Листом від 22.12.2020 №25/6-14/12198-20 Мінзахистудовкілля у відповідь на звернення позивача від 03.12.2020 №3/02-20 надано роз`яснення, в якому зазначено, що у зв`язку із скасуванням наказу Мінприроди від 01.10.2012 №475, на даний час відсутній затверджений порядок щодо внесення підприємств до Переліку, разом з тим, відповідно до частини дев`ятої статті 11 Закону № 2707-XII на офіційному сайті міністерства розміщено Перелік суб`єктів підприємницької діяльності, яким надано таке право.
Вважаючи протиправною бездіяльність Мінзахистудовкілля щодо невизначення ТОВ "РВ ГРУПП", як такого, що має право здійснювати розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності ТОВ "РВ ГРУПП" звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що внесення суб`єкта господарювання до Переліку має здійснюватися відповідно до приписів частини дев`ятої статті 11 Закону № 2707-XII та з урахуванням вимог Закону № 2806-IV і Закону України від 06.09.2012 № 5203-VI "Про адміністративні послуги" (далі - Закон № 5203-VI), які як станом на час звернення позивача до відповідача, так і станом на час розгляду справи є чинними.
Відтак бездіяльність відповідача саме з приводу нерозгляду по суті заяви ТОВ "РВ ГРУПП" про включення до Переліку установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, від 28.10.2020 №28/10-20 є протиправною.
При цьому, суди попередніх інстанцій вказали на те, що оскільки відповідач не розглядав заяву позивача по суті порушеного у ній питання щодо включення ТОВ "РВ ГРУПП" у Перелік, тобто не реалізував надані йому законом дискреційні повноваження відносно вирішення питання про наявність або відсутність підстав для включення позивача до Переліку, відтак позовні вимоги підлягають задоволення шляхом зобов`язання відповідача розглянути по суті заяву ТОВ "РВ ГРУПП" про включення до Переліку та прийняти відповідне рішення за наслідками її розгляду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки вирішення питання щодо включення суб`єкта підприємницької діяльності до Переліку не є дозвільною процедурою. При цьому Мінзахистудовкілля зазначило, що судами попередніх інстанцій застосовано нормативно-правовий акт, який втратив чинність, а висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Закон № 2707-XII визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.
11. Частиною дев`ятою статті 11 Закону № 2707-XII встановлено, що Перелік установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
12. Постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614 затверджено Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Положення), згідно із пунктом 1 якого Мінзахистудовкілля є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінзахистудовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує, зокрема формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки.
13. Згідно із підпунктом 47 пункту 4 наведеного вище Положення Мінзахистудовкілля відповідно до покладених на нього завдань забезпечує нормативно-правове регулювання, а саме розробляє проекти нормативно-правових актів, видає нормативно-правові акти в межах повноважень, передбачених законом, у сфері охорони атмосферного повітря з питань, зокрема, визначення переліку установ, організацій та закладів, яким надається право розробляти документи, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності.
14. Тобто, Мінзахистудовкілля є органом, до повноважень якого віднесено вирішення питання про включення установ, організацій та закладів до Переліку.
15. На виконання статті 11 Закону № 2707-XII з метою визначення переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, розроблено та наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 01.10.2012 №475 затверджено Порядок внесення установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, до переліку Мінприроди України, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18.10.2012 за №1755/22067 (далі Порядок - № 475).
16. Цим Порядком було визначено умови внесення організацій з розробки документів до переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності (далі - Перелік) та передбачено, що установи, організації та заклади здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, після внесення їх до Переліку. До Переліку вносяться організації, які мають вимірювальні лабораторії, уповноважені (атестовані) на проведення відповідних вимірювань (забруднювальних речовин, викиди яких в атмосферне повітря підлягають регулюванню та для яких затверджено методики вимірювання), що засвідчується свідоцтвом про уповноваження (атестацію) (пункт 1.2 Порядку №475); внесення до Переліку організацій проводить Міністерство екології та природних ресурсів України безкоштовно (пункт 1.3 Порядку №475).
17. Документи, які необхідно надати організації для внесення до Переліку були визначені у пункті 2.1 розділу ІІ Порядку №475.
18. Розділом ІІІ Порядку №475 було визначено порядок внесення організацій до Переліку та, зокрема, передбачено, що отримані заява та документи згідно з розділом ІІ цього Порядку розглядаються Мінприроди України у двадцятиденний строк з дня надходження документів; про результати розгляду Мінприроди України повідомляє організацію листом (пункт 3.1); у разі відмови у внесенні організації до Переліку Мінприроди України направляє заявнику лист з обґрунтуванням такої відмови за підписом уповноваженої особи (пункт 3.2); підставами для прийняття рішення про відмову у внесенні організації до Переліку є: виявлення недостовірних відомостей в документах, поданих заявником; відсутність достатньої кваліфікації фахівців для здійснення такої діяльності відповідно до абзацу сьомого пункту 2.1 розділу ІІ цього Порядку; невідповідність матеріально-технічної бази заявника вимогам цього Порядку (пункт 3.3).