ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 826/4908/18
адміністративне провадження № К/9901/18790/20
Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної авіаційної служби України
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020 (колегія у складі суддів Лук`янчук О.В., Градовського Ю.М., Осіпова Ю.В.)
у справі № 826/4908/18
за позовом Державної авіаційної служби України
до Комунального підприємства "Міське капітальне будівництво", Товариства з обмеженою відповідальністю "Одесоблбуд", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради,
треті особи - Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса", Державне підприємство Обслуговування повітряного руху України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Цивільжитлобуд",
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2018 року Державна авіаційна служба України звернулася до суду з позовом до Комунального підприємства "Міське капітальне будівництво", Товариства з обмеженою відповідальністю "Одесоблбуд", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради. Уточнивши позовні вимоги, просила:
- зобов`язати Комунальне підприємство "Міське капітальне будівництво" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Одесоблбуд" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 16.02.2018 №116 та №117 про припинення будівництва;
- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження визначення умов забудови земельної ділянки від 18.04.2014 №01-06/294 та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 203 з Державною авіаційною службою України;
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2014 №01-06/294 по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 203 та скасувати їх;
- визнати протиправними дії щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт, виданого 28.07.2016 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України №ІУ115162100756 та повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи №ІУ123180331379 та скасувати їх;
- зобов`язати КП "Міське капітальне будівництво" та ТОВ "Одесоблбуд" знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 203, та привести земельну ділянку в попередній стан.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10.07.2019 позов задоволено частково. Зобов`язано КП "Міське капітальне будівництво" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 16.02.2018 №116 про припинення будівництва. Зобов`язано ТОВ "Одесоблбуд" виконати рішення Державної авіаційної служби України від 16.02.2018 №117 про припинення будівництва. Визнано протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в частині непогодження визначення умов забудови земельної ділянки від 18.04.2014 №01-06/294 та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 203 з Державною авіаційною службою України. Визнано протиправними дії Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2014 №01-06/294 по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 203, та скасовано їх. Скасовано дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий 28.07.2016 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України №ІУ115162100756, та повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи №ІУ123180331379. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020 скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.07.2019. Ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову.
4. 30.07.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020.
5. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою від 04.08.2020 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною авіаційною службою України, на підставі наказу від 02.11.2017 №833 "Про проведення позапланових інспекційних перевірок", який прийнято відповідно до статті 5 Повітряного кодексу України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520, п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 25.10.2005 №796, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10.11.2005 №1357/11637, було проведено позапланову інспекційну перевірку забудови приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт Одеса" (м.Одеса) з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території із залученням представників підприємства, за результатом якої було складено акт від 15.12.2017.
8. Згідно з висновками акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому Одеса КП "Міжнародний аеропорт "Одеса" від 15.12.2017 на час перевірки були виявлені об`єкти будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, зокрема, за адресою: м.Одеса, Київський район, с.Таїрово, вул. Костанді, 203. В акті перевірки від 15.12.2017 зазначено, що замовником об`єкту будівництва є КП "Міське капітальне будівництво", а Генеральним підрядником - ТОВ "Одесоблстрой".
9. На підставі вищезазначеного акту Державною авіаційною службою України винесено рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою ст. 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території №116 та №117 від 16.02.2018.
10. У вказаних рішеннях зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на при аеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Мінінфраструктури України від 30.11.2012 №721, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 24.12.2012 №2147/22459 (далі - Порядок № 721). Також зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
11. Рішення №116 від 16.02.2018 було отримано КП "Міське капітальне будівництво" та надалі переадресоване ТОВ "Цивільжитлобуд" до реагування, яке, після отримання відповіді від проектувальника ТОВ "Цивільпроект" від 21.03.2018, відповіло про наявність усіх необхідних дозвільних документів для будівництва.
12. ТОВ "Цивільпроект" листом від 21.03.2018 повідомило ТОВ "Цивільжитлобуд", що виконало проект та робочу документацію на об`єкт відповідно до містобудівних умов та обмежень від 18.04.2016, у п .5 якого планувальні обмеження відсутні та узгодження місця розташування та висоти об`єкта з Державною авіаційною службою не передбачено.
13. Надалі КП "Міське капітальне будівництво" звернулося до ДП "Украерорух" та до КП "Міжнародний аеропорт "Одеса" з листами про погодження умов розташування та будівництва об`єктів, серед яких розташований за адресою: багатоповерховий житловий будинок мкр. "В" житлового району I-IV ім.Таїрова (вул. Костанді, 203) абсолютна висота об`єкта 101,68 м. в Балтійській системі висот.
14. На це звернення ДП "Украерорух" надало відповідь 24.04.2018 №1-26-1-1915, в якій зазначило про створення кутів закриття об`єктом для радіолокаторів ATSR-33S/SIR-S та SIR-S встановлених на аеродромі "Одеса" та що висота буд.№ 4 по вул. Костанді, 203 не повинна перевищувати 86,68 м. у Балтійській системі координат.
15. Після отримання відповідей на листи щодо погодження розташування об`єкта будівництва КП "Міське капітальне будівництво" 17.05.2018 звернулося до позивача за погодженням місця розташування та висоти об`єктів (серед яких спірний) на приаеродромній території, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
16. На вказаний лист 02.08.2018 позивач надав відмову №1.1.1.16-95-80-18, обґрунтовану тим, що запропоновані висоти об`єктів будуть створювати кути закриття для радіолокаторів, встановлених на аеродромі "Одеса".
17. У зв`язку з невиконанням замовником об`єкта будівництва та генеральним підрядником рішень від 16.02.2018 №№116, 117 Державна авіаційна служба України звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. В обґрунтування позовних вимог позивач, посилаючись на п. 4 Положення про Державну авіаційну службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520, зазначив, що Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює комплексні заходи щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки; погоджує місце розташування, висоту об`єктів на при аеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів які можуть впливати на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
19. Разом з тим, відповідно до пунктів 146, 147 Положення умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, державним підприємством обслуговування повітряного руху України (Украерорухом) та районним диспетчерським центром (РДЦ). Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються і Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом. В Державіаслужбі підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання, зокрема: об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА); об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА; об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення.
Документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанди, 203 було видано без дотримання вимог щодо використання приаеродромної території, та без погодження з експлуатантом аеродрому і уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
20. КП "Міське капітальне будівництво" у відзиві зазначило, що виконувало функції замовника в межах своєї компетенції при відсутності у містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельних ділянок (№01-06/294 від 18.04.2014) будь-яких вимог стосовно будівництва на приаеродромних територіях та при наявності дозвільних документів в повному обсязі, які були оформлені належним чином у відповідності з вимогами діючого законодавства.
Водночас КП "Міське капітальне будівництво" зазначило, що не здійснювало будівництво самостійно, а має договір з генеральним підрядчиком ТОВ "Цивільжитлобуд", якого було повідомлено про прийняте рішення № 116 від 16.02.2018 позивачем.
Отже КП "Міське капітальне будівництво" не ухилялось від виконання рішення №116 від 16.02.2018 Державної авіаційної служби України, належним чином на його думку відреагувало та вжило всіх можливих заходів щодо його виконання, про що повідомило позивача.
Таким чином, КП "Міське капітальне будівництво" не здійснює будівництво самостійно і не може зупинити проведення будівельних робіт, не може втручатися в діяльність підрядника, а тому вчинило всі можливі дії для припинення будівництва відповідно до вимог рішення №116 від 16.02.2018.
21. ТОВ "Одесоблбуд" вказало, що КП "Міське Капітальне Будівництво" як замовник будівництва та ТОВ "Цивільжитлобуд" як генеральний підрядник, а після ТОВ "Одесоблбуд" як підрядник в повному обсязі виконали вимоги законодавства в сфері містобудування і пройшли процедуру погодження, встановлену Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038.
В містобудівних умовах і обмеженнях забудови земельної ділянки для будівництва житлового будинку (буд. №4) від 18.04.2014 №01-06/294 планувальні обмеження відсутні, в тому числі і відсутні обмеження, які відносяться до будівництва на приаеродромній території, а гранично допустима висота 16-поверхової будівлі з технічним поверхом складає 60 м. Таким чином, замовник і підрядник будівництва багатоповерхового будинку №4 належним чином і в повному обсязі виконали вимоги законодавства щодо забудови земельної ділянки і отримали документ, який встановлює вичерпний перелік забудови на весь період будівництва.
22. Державна архітектурно-будівельна інспекція України у відзиві зазначила, що КП "Міське капітальне будівництво" видано дозвіл № ІУ 115162100756 на виконання будівельних робіт з будівництва багатоповерхової житлової будівлі (буд. №4) з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом (буд. 4-А) в м. Одесі, мкр. "В" житлового району ім. Таїрова, в межах вул. Костанді відповідно до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2011 № 466. Держархбудінспекція діяла в межах повноважень.
23. Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради заперечувало проти позову. Мотивувало тим, що відповідно до чинного на час видачі містобудівних умов та обмежень Генерального плану м. Одеси, який був затверджений постановою Ради міністрів УСРС від 31.01.1989 №37, відкоригованого "Містобудівного обґрунтування розміщення групи жилих будинків з об`єктами обслуговування та паркінгом у кварталі в межах вулиць: Ільфа і Петрова, Левітана, Ак. Корольова, просп. Ак. Глушко, в мкр. "В" житлового району IV - 4 ім. Таїрова у м. Одесі", ця територія розташована у зоні розташування багатоповерхової житлової та громадської забудови.
Надані Управлінням містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у повній мірі відповідають нормам чинного законодавства та державним будівельним нормам.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Суд першої інстанції, задовольняючи позов в частині вимог щодо зобов`язання КП "Міське капітальне будівництво" та ТОВ "Одесоблбуд" виконати рішення від 16.02.2018 №116 та №117 про припинення будівництва, виходив з того, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Оскільки відповідачами не виконано в добровільному порядку рішень позивача від 16.02.2018 №116 та №117 про припинення будівництва, то, за висновками суду першої інстанції, є підстави для зобов`язання КП "Міське капітальне будівництво" та ТОВ "Одесоблбуд" виконати такі рішення в судовому порядку.
Підставу для задоволення вимог Державіаслужби, заявлених до Управління архітектури, суд першої інстанції вбачав у тому, що при видачі містобудівних умов від 18.04.2014 Управлінням не було враховано наявність планувальних обмежень, а саме що земельна ділянка, розташована за адресою: м. Одеса, Київський район, мкр. "В" житлового району ім. Таїрова, у межах вулиці Костанді, 14-а лінія та 15-а лінія (буд. №4) знаходиться у межах приаеродромної території аеродрому Одеса КП "Міжнародний аеропорт "Одеса".
25. Водночас, суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції та, відмовляючи у задоволенні позову, зазначив, що дії Державної авіаційної служби України щодо проведення перевірки приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт "Одеса", складання акту перевірки та винесення рішень №116-117 від 16.02.2018 порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що станом на 18.04.2014 в Управління архітектури не було визначених законом підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: Одеська обл., с.Таїрово, вул. Костанді, 203.
26. Крім того, 12.05.2020 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано сертифікат про засвідчення відповідності закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтвердження його готовності до експлуатації. Зазначене свідчить про те, що з видачею відповідного сертифікату дозвіл на виконання будівельних робіт від 28.07.2016 №ІУ 115162100756 та повідомлення про зміну даних в дозволі на будівельні роботи № ІУ 123180331379 вичерпали свою дію.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
27. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи.
28. Позивач покликається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов невірного висновку щодо порушення позивачем процедури проведення перевірки, адже чинним законодавством передбачено право Державіаслужби здійснювати позапланові інспекційні перевірки приаеродромної території. Позивач не здійснював перевірку господарської діяльності, а тому протиправними є посилання на порушення норм Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
На думку позивача, суд апеляційної інстанції помилково не врахував при вирішенні справи вимоги ст. 69 ПК України, якою передбачено, що органи місцевого самоврядування здійснюють визначення умов забудови, використання землі та споруд, а також будівництво на приаеродромній території за погодженням з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою. Невчинення Управлінням містобудування та архітектури дій щодо погодження об`єкта будівництва з Державіаслужбою свідчить про те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність.
Покликаючись на те, що землі приаеродромної території мають особливий статус, позивач акцентував увагу на тому, що видача містобудівних умов та обмежень забудови такої земельної ділянки повинна здійснюватися не на загальних підставах, а з урахуванням обмежень, які діють на приаеродромній території, через що містобудівні умови та обмеження підлягають скасуванню.
Щодо позовної вимоги про зобов`язання знести самочинне будівництво, Державіаслужба у касаційній скарзі вказує, що об`єкт будівництва є самочинним, створює загрозу безпеці цивільної авіації, тому підлягає знесенню.