ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 520/16518/2020
адміністративне провадження № К/990/594/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області,
третя особа: ОСОБА_2,
про визнання незаконним та скасування розпорядження
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Супруна Ю.О. від 23 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Русанової В.Б., Перцової Т.С., Жигилія С.П. від 30 листопада 2021 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Дергачівська РДА, відповідач), третя особа: ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, третя особа), в якому, з урахуванням змісту ухвали від 8 лютого 2021 року, просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач постійно проживає разом з сім`єю у будинку, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 та є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради. Зазначає, що будівництво автомобільних мийок порушує права мешканців сусідніх земельних ділянок, оскільки ця частина смт Мала Данилівка не має централізованого водопостачання та водовідведення. З огляду на це, позивач вважає, що у разі побудови автомийки, токсична речовина - вода із агресивними миючими засобами та мастилом, бензином, бітумом, іншими токсичними речовинами, буде скидатись у водоносний шар ґрунту.
3. Позивач зазначає, що проєкт детального плану території складено з грубими порушеннями вимог законодавства, зокрема, порушено процедуру фінансування розробки детального плану, відсутня стратегічно-екологічна оцінка, детальний план розроблено відповідно до недіючих державних будівельних норм.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірне рішення відповідача прийнято не в межах та не у спосіб встановлений чинним законодавством, зокрема, без проведення стратегічно-екологічної оцінки, розроблений відповідно до недіючих державних будівельних норм та з порушенням процедури його фінансування. Крім того, за висновком судів першої та апеляційної інстанцій, оскаржуване розпорядження порушує права позивача як члена територіальної громади на безпечне довкілля.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили правову природу спірного розпорядження, внаслідок чого розглянули справу без урахування особливостей, визначених статтями 264-265 КАС України для розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів.
8. Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме - положень статті 1 та частини першої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та незастосування правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17 та від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19, безпідставно не врахували, що детальний план території є нормативно-правовим актом, а тому справу належить розглядати у спеціальному порядку, визначеному статтями 264-265 КАС України.
9. За твердженням скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, оскільки не перевірили, у чому полягає порушення прав позивача, та розглянули справу всупереч відсутності, на думку скаржника, такого порушення. При цьому суди попередніх інстанцій, як вважає скаржник, не врахували правового висновку Верховного Суду України, що міститься у постанові від 28 лютого 2017 року у справі № 21-3829а16, про те, що право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця права лише у момент порушення чи оспорення останнього.
10. Від представника позивача надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку, що спірне розпорядження є актом індивідуальної дії та саме скаржник наполягав на тому, що за своєю правовою природою спірне розпорядження є актом індивідуальної дії.
11. З огляду на зазначене, представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Касаційну скаргу подано до суду 5 січня 2022 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 520/16518/2020, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2 .
14. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що ОСОБА_1 є членом територіальної громади Малоданилівської селищної ради та постійно проживає разом з сім`єю за адресою: АДРЕСА_1 .
16. Власником суміжних земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1, є ОСОБА_2 .
17. За вказаною адресою, станом на виникнення спірних правовідносин, були розташовані земельні ділянки, площею 0,1200 га, для ведення індивідуального садівництва, кадастровий номер: 6322055900:00:003:1661, площею 0,1500 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, кадастровий номер: 6322055900:00:003:1898, площею 0,1477 га, для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер: 6322055900:00:003:1898.
18. Головою Дергачівської РДА 15 червня 2018 року прийнято розпорядження № 293 "Про розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83)".
19. Зазначеним розпорядженням, було передбачено наступне:
- Дергачівській РДА виступити замовником розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83).
- Визначити гр. ОСОБА_2 (за згодою) відповідальним за фінансування розроблення детального плану території, зазначеного в пункті 1 цього розпорядження.
- Укласти трьохсторонній договір про розроблення детального плану території, вказаного в пункті 1 даного розпорядження, в якому районна державна адміністрація - замовник, гр. ОСОБА_2 - платник, проектна організація - виконавець.
- Визначити, за погодженням із платником, ліцензовану організацію - розробника детального плану території.
- Забезпечити, за погодженням із платником, надання виконавцю вихідних даних на розроблення детального плану території.
20. На підставі зазначеного розпорядження ПП "Перспектива-ДІ" було розроблено "Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83)".
21. Зазначеним детальним планом території передбачався намір розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів на земельній ділянці для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 6322055900:00:003:1898 загальною площею 0,1477 га за умови зміни цільового призначення для розміщення об`єктів транспортної інфраструктури.
21. На території підприємства передбачалось розміщення: 2 постів для миття легкових автомобілів, пост технічного огляду та технічного ремонту легкових автомобілів, пост технічного ремонту для виконання шиномонтажних і вулканізаційних робіт, побутові приміщення та комунальна зона.
22. Розпорядженням голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365 затверджено детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області (смт Мала Данилівка, вул. Гагаріна, 83).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме - положень статті 1 та частини першої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", з огляду на неврахування правової позиції, висловленої Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17 та від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19.
37. На думку скаржника, внаслідок неправильного застосування норм матеріального права судами першої та апеляційної інстанцій невірно встановлено правову природу спірного розпорядження та порушено норми процесуального права, а саме - недотримано спеціальний порядок розгляду справи про оскарження нормативно-правових актів, визначений статтями 264-265 КАС України.
38. З цього приводу колегія суддів зазначає таке.
39. Предметом оскарження у цій справі є правомірність розпорядження голови Дергачівської РДА від 5 серпня 2019 року № 365, яким затверджено Детальний план території для визначення можливості розміщення станції технічного обслуговування легкових автомобілів за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.
40. Згідно статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
41. Аналогічні положення визначені статтею 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".
42. Відповідно до частини другої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
43. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
44. Статтею 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
45. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
46. Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
47. Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" визначено, що:
регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
48. У статті 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт -- акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт -- акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
49. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт".
50. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17), від 26 травня 2020 року у справі № 826/17586/16 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16.
51. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
52. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт -- офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
53. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
54. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21.
55. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
56. Аналогічна правова позиція щодо визначення понять нормативно-правового та ненормативного актів викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
57. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".
58. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.