ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 липня 2022 року
м. Київ
справа № 640/7962/20
адміністративне провадження № К/9901/43557/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/7962/20
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства закордонних справ України
про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Ішутка Сергія Юрійовича
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2021 року, прийняте у складі головуючого судді Каракашьяна С. К.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Чаку Є. В., суддів: Єгорової Н. М., Коротких А. Ю.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства закордонних справ України (далі - відповідач, МЗС України), у якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ МЗС України від 28 листопада 2019 року № 2525-ос "Про відкликання ОСОБА_1 ";
1.2. визнати частково протиправним та частково скасувати наказ МЗС України від 06 лютого 2020 року № 196-ос "Про надання відпустки, сплату компенсації та звільнення ОСОБА_1 " в частині: пункту 4 про звільнення ОСОБА_1, другого секретаря з консульських питань Посольства України в Республіці Індія із займаної посади 06 березня 2020 року у зв`язку із закінченням довготермінового відрядження; пункту 5 Контракт в системі органів дипломатичної служби України від 02 жовтня 2018 року №113, укладений між МЗС України та ОСОБА_1, вважати таким, що припиняє дію 06 березня 2020 року;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді другого секретаря з консульських питань Посольства України в Республіці Індія з дня звільнення (06 березня 2020 року);
1.4. зобов`язати МЗС України нарахувати та виплатити на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 07 березня 2020 року до дати фактичного поновлення на посаді;
1.5. стягнути з МЗС України спричинену незаконними діями та рішеннями моральну шкоду на користь ОСОБА_1 в розмірі 50 000 грн;
1.6. стягнути з Казначейства України на користь ОСОБА_1 судові витрати в сумі 23 733, 00 грн.
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що вважає оспорювані накази відповідача протиправними, оскільки цими наказами порушено закріплені Конституцією України права позивачки, а також вимоги Закону України "Про дипломатичну службу" 07 червня 2018 року № 2449-VIII (далі - Закон № 2449-VIII) та укладеного між відповідачем та позивачкою контракту.
2.1. Крім того, у позовній заяві позивачка зазначила, що після її прибуття в Україну 29 січня 2020 року роботодавець попросив її написати заяву від 04 лютого 2020 року про звільнення у зв`язку з закінченням строку дії контракту, що вона і вчинила, перебуваючи у стані морального подавлення та не усвідомлюючи, що така заява не відповідає дійсності, адже, на переконання позивачки, строк дії контракту мав тривати ще майже три роки. Однак через кілька днів позивачка усвідомила незаконність дій відповідача та звернулася до нього із заявою від 07 лютого 2020 року (копію якої долучено до позовної заяви) про відкликання заяви від 04 лютого 2020 року.
3. Позивачкою надано суду першої інстанції висновок експертного дослідження за результатами психологічного дослідження від 28 квітня 2020 року №38 щодо розміру спричиненої їй моральної шкоди.
4. У поданому до суду першої інстанції відзиві на позовну заяву відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував та наполягав на тому, що спірні накази відповідають вимогам чинного законодавства. Зокрема, відповідач доводив, що позивачка направлялася у відрядження, строк якого не міг перевищувати трьох років, проте жодною нормою чинного законодавства чи контракту, не обмежено право відповідача на зменшення такого терміну. Також відповідач стверджував, що закінчення відрядження позивачки було заплановано у відповідному плані ротації.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
5. Наказом МЗС України від 02 жовтня 2018 року №1850-ос ОСОБА_1 з 20 жовтня 2018 року призначено на посаду другого секретаря з консульських питань Посольства України в Республіці Індія, як переможця конкурсу на час довготермінового відрядження з випробувальним терміном шість місяців.
6. 08 жовтня 2018 року між позивачкою та МЗС України укладено контракт (строковий трудовий договір) в системі органів дипломатичної служби №113 (далі - Контракт).
6.1. У пункті 1.2 Контракту зазначено, що Контракт є строковим трудовим договором.
6.2. У пункті 6.2 Контракту зазначено, що цей Контракт діє до закінчення довготермінового закордонного відрядження працівника, строки якого визначені Законом України "Про дипломатичну службу". Про завершення довготермінового відрядження та припинення дії Контракту МЗС України повідомляє працівника письмово не пізніше, ніж за місяць до визначеної дати завершення відрядження.
7. Листом від 09 вересня 2019 року №201/6152-914-3414 посла України в Республіці Індія повідомлено, що відповідно до статті 18 Закону Закон № 2449-VIII прийнято рішення про здійснення ротації другого секретаря з консульських питань ОСОБА_1 у 2020 році. В листі запропоновано ознайомити ОСОБА_1 з прийнятим рішенням під підпис, визначити прийнятну дату повернення в Україну та зазначити її у формі для включення до графіку відкликання працівників дипломатичної служби у 2020 році.
8. Наказом Державного секретаря від 26 листопада 2019 року №166 ДСК "Про затвердження Плану ротації посадових осіб дипломатичної служби у 2020 році" затверджено План ротації посадових осіб дипломатичної служби у 2020 році, пунктом 156 якого передбачено заміну другого секретаря з консульських питань Посольства України в Республіці Індія ОСОБА_1
9. Наказом МЗС України від 28 листопада 2019 року № 2525-ос ОСОБА_1 відкликано в Україну 28 січня 2020 року у зв`язку з закінченням довготермінового відрядження.
9.1. Підставою для видання цього наказу зазначено статтю 18 Закону Закон № 2449-VIII; план ротації працівників дипломатичної служби у 2020 році, затверджений наказом МЗС України від 26 листопада 2019 року №166/ДСК; лист Посла України в Республіці Індія від 26 листопада 2019 року №6152/640-910-1455.
10. Наказом МЗС України від 06 лютого 2020 року № 196-ос "Про надання відпустки, сплату компенсації та звільнення ОСОБА_1" позивачці надано: відпустку без збереження заробітної плати (1 календарний день); невикористані частини щорічних відпусток за відпрацьований в Посольстві період з 10 червня 2019 року до 27 січня 2020 на 37 календарних днів з 30 січня 2020 року до 06 березня 2020 року; зобов`язано виплатити позивачці компенсацію за невикористану частину щорічної відпустки у кількості 2 календарних днів; звільнено ОСОБА_1 другого секретаря з консульських питань Посольства України в Республіці Індія із займаної посади 06 березня 2020 року у зв`язку із закінченням довготермінового відрядження.
10.1. У цьому наказі також зазначено, що контракт в системі органів дипломатичної служби України від 02 жовтня 2018 року № 113, укладений між МЗС України та ОСОБА_1, вважати таким, що припиняє дію 06 березня 2020 року.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Законом № 2449-VIII не обмежено строк мінімального відрядження позивачки. Не містить такого обмеження і укладений з позивачкою Контракт. Оскільки Планом ротації посадових осіб дипломатичної служби у 2020 році, затвердженим наказом МЗС України від 26 листопада 2019 року № 166/ДСК, передбачено заміну другого секретаря з консульських питань Посольства України в Республіці Індія ОСОБА_1, тому суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність дій відповідача та прийнятих ним рішень.
13. Залишаючи без задоволення апеляційну скаргу позивачки, а рішення суду першої інстанції - без змін, суд апеляційної інстанції зауважив, що синтаксичний розбір та аналіз статті 18 Закон № 2449-VIII дає змогу зробити висновок про те, що строк довготермінового відрядження працівників дипломатичної служби, може закінчитися й до сплину чотирьох років або до трьох років. Фактично, на думку суду апеляційної інстанції, законодавством України не встановлено будь-яких вимог щодо порядку та строків відкликання із довготермінового відрядження та припинення дії Контракту у системі органів дипломатичної служби. При цьому, суд апеляційної інстанції звернув увагу, що положення статті 19 Закону № 2449-VIII вказують на те, що працівники дипломатичної служби, направлені у довготермінове відрядження, можуть бути достроково відкликані до України у випадку, зокрема, службової необхідності.
ІV. Касаційне оскарження
14. 29 листопада 2021 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Ішутка С.Ю. на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
15. У касаційній скарзі представником позивачки зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з яким підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
15.1. На обґрунтування наявності указаної підстави касаційного оскарження заявник касаційної скарги зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду про застосування норми частини першої статті 18 Закону № 2449-VIII, а саме застосування вказаної норми у співвідношенні зі статтею 19 цього Закону при відкликанні осіб з довготермінового відрядження, коли не сплив встановлений граничний строк відрядження та за відсутності підстав, передбачених статтею 19 Закону № 2449-VIII.
15.2. Так, скаржник уважає, що для відкликання посадової особи дипломатичної служби з довготермінового відрядження мають закінчитися граничні строки, встановлені частиною першою статті 18 Закону № 2449-VIII, або виникнути підстави для дострокового відкликання, передбачені статтею 19 цього Закону. Натомість відповідач відкликав позивачку у зв`язку із закінченням довготермінового відрядження 28 листопада 2019 року, у той час як строк дії Контракту почався 20 жовтня 2018 року, тобто приблизно через рік та один місяць. На переконання скаржника, суди попередніх інстанцій необґрунтовано посилаються саме на службову необхідність, як на підставу дострокового відкликання позивачки, оскільки у матеріалах справи відсутні документи, які б свідчили про наявність будь-якої службової необхідності у відкликанні позивачки з довготермінового відрядження, а сам відповідач під час розгляду цієї справи судами попередніх інстанцій заявляв, що при звільненні позивачки положення статті 19 Закону № 2449-VIII не застосовувалися.
15.3. Скаржник наполягає на тому, що строковий трудовий договір укладається на визначений строк. Тобто така властивість строкового договору як "визначеність" строку, з урахуванням статей 18 та 19 Закону № 2449-VIII, давала позивачці обґрунтовані підстави вважати, що відповідний договір укладається саме на 3 роки за відсутності підстав для дострокового відкликання.
15.4. Також скаржник доводить, що за правилами Порядку ротації посадових осіб дипломатичної служби в органах дипломатичної служби, затвердженого наказом МЗС України від 18 жовтня 2018 року № 427, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 листопада 2018 року за № 1274/32726(далі - Порядок № 427), ротація здійснюється шляхом планового заміщення посад з урахуванням строків, передбачених статтею 18 Закону № 2449-VIII, та з обов`язковим ознайомленням працівників під підпис. З огляду на зазначене, скаржник уважає, що довготермінове відрядження може завершуватися лише планово (за принципом ротації) та у строки, встановлені статтею 18 Закону № 2449-VIII, або достроково згідно зі статтею 19 цього Закону. Натомість посилання судів на наявність плану ротації як на підставу відкликання позивачки з довготермінового відрядження, на переконання скаржника, є безпідставним та таким, що суперечить вимогам законодавства, оскільки план ротації має відповідати вимогам спеціального закону, у тому числі стосовно строків здійснення такої ротації.
16. Касаційна скарга не містить клопотання про розгляд справи за участі позивачки або її представника.
17. Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2021 року у складі колегії суддів: головуючого судді Шевцової Н.В., суддів Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р., відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Ішутка С.Ю. Витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи №640/7962/20.
18. 04 січня 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив представника відповідача на касаційну скаргу, у якому представник відповідача, спростовуючи доводи касаційної скарги, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
18.1. Зокрема, представник відповідача наполягає на тому, що стаття 18 Закону № 2449-VIII, на підставі якої прийнято спірний наказ, вказує на можливість тривалості довготермінового відрядження дипломатичних працівників у державах з важкими кліматичними умовами або складною безпековою ситуацією до трьох років. При цьому, представник відповідача, звертає увагу, що у цій статті зазначено "як правило", тобто три роки, не є встановленим строком перебування працівника дипломатичної служби у довготерміновому відрядженні. Представник відповідача доводить, що частина перша статті 18 Закону № 2449-VIII визначає не граничний, як зазначає представник позивачки, а орієнтовний кінцевий термін завершення довготермінового відрядження, його максимальний строк за формулою "як правило, до", тобто "не більше". При цьому, Закон не визначає мінімально можливого терміну перебування у такому відрядженні за формулою "на строк не менше ніж". Тому, на переконання представника відповідача, твердження позивачки про те, що довготермінове відрядження "мало тривати як мінімум три роки" свідчить про неправильне та довільне трактування останньою положень Закону № 2449-VIII.
18.2. Окремо відповідач звертає увагу, що однією із підстав видання спірного наказу про звільнення позивачки послугувала її особиста заява від 04 лютого 2020 року, копія якої наявна у матеріалах справи.
19. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача.
20. 23 грудня 2021 року справа №640/7962/20 надійшла до Верховного Суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
21. Частиною першою статті 3 КАС України встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
22. За правилами частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
23. Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
26. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
27. 19 грудня 2018 року набрав чинності Закон України "Про дипломатичну службу" від 07 червня 2018 року № 2449-VIII (далі - Закон № 2449-VIII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин), який визначає правові засади та порядок організації дипломатичної служби як складової частини державної служби, а також особливості її проходження та правового статусу посадових осіб дипломатичної служби.