ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 травня 2022 року
м. Київ
справа № 280/5247/20
адміністративне провадження № К/9901/17241/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження без виклику сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 280/5247/20
за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, ухвалене суддею Максименко Л.Я.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Ясенової Т.І., суддів Головко О.В., Суховарова А.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся із позовом до Запорізької обласної прокуратури (далі - відповідач), де просив:
1.1. визнати протиправними дії Прокуратури Запорізької області щодо проведення службового розслідування стосовно позивача та оформлення результатів цього службового розслідування у вигляді висновку (пункти 1-2 резолютивної частини висновку);
1.2. зобов`язати Прокуратуру Запорізької області розглянути скаргу позивача від 10.07.2020 у порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) та Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України від 06.12.2017 № 343 (далі - Інструкції № 343).
2. В обґрунтування заявленого позову позивач посилається на порушення Інструкції № 343, допущені відповідачем під час проведення відносно нього службового розслідування (зокрема, не повідомлення протягом трьох робочих днів з дня призначення службового розслідування про його призначення, не роз`яснення позивачу його прав під час службового розслідування, не повідомлення про завершення цього розслідування), які, на його думку, суттєво вплинули на результати службового розслідування. Позивач наголошує, що з огляду на те, що він не був повідомлений про призначення стосовно нього службового розслідування, то фактично був позбавлений всіх прав, наданих особі, стосовно якої проводиться службове розслідування, передбачених пунктом 6 розділу V Інструкції № 343.
2.1. Виходячи з цих мотивів, позивач уважає, що висновок службового розслідування та, як наслідок дисциплінарна скарга, є безпідставними та необґрунтованими через неповноту службового розслідування, невідповідність висновку службового розслідування та дисциплінарної скарги фактичним обставинам, встановленим під час його проведення.
2.2. Поруч із цим позивач уважає неправомірною відмову у скасуванні цього висновку службового розслідування, викладену у відповіді прокурора Запорізької області від 21.07.2020 № 11-2526-19, наданої на його скаргу від 10.07.2020, з огляду на її необґрунтованість.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Позивач з 13.09.2006 проходив службу в органах прокуратури у Якимівському відділі Мелітопольської місцевої прокуратури, а з 15.12.2015 призначений на посаду прокурора Якимівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури.
4. 20 травня 2019 року наказом Прокуратури Запорізької області № 67 призначено службове розслідування стосовно прокурора Якимівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області ОСОБА_1 . Наказом Прокуратури Запорізької області № 74 від 28.05.2019 внесені зміни до наказу від 20.05.2019 № 67 в частині складу комісії.
5. Підставою для призначення службового розслідування стосовно позивача відповідно до п. п. 1, 3 розділу II Інструкції № 343 стало повідомлення на сайті Державного бюро розслідувань, відповідного до якого в ході проведення досудового розслідування кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України, що здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань за процесуального керівництва Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України, та за оперативним супроводженням Управління захисту економіки в Запорізький області Національної поліції України викрито прокурора Якимівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області ОСОБА_1, який вимагав та отримав неправомірну вигоду.
6. За наслідками цього службового розслідування комісією складено та затверджено висновок про результати службового розслідування від 20.06.2019, за змістом пунктів 1 та 2 якого знайшов своє підтвердження факт грубого порушення прокурором вимог Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), правил прокурорської етики, вчинення ним дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, а також у чесності та непідкупності органів прокуратури, у зв`язку з чим комісія дійшла висновку, що позивач заслуговує на притягнення до дисциплінарної відповідальності - звільнення з посади в органах прокуратури.
7. 02 липня 2020 року Кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг прийнято рішення №128дп-20 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Якимівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області ОСОБА_1, яким на останнього накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
8. 10 липня 2020 року позивачем направлено скаргу прокурору Запорізької області про скасування складеного за результатами службового розслідування висновку, на підставі якого прийнято рішення Кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку від 02.07.2020 №128дп-20.
9. Листом прокурора Запорізької області від 21.07.2020 за № 11-2526-19 позивачу відмовлено у скасуванні висновків про результати службового розслідування.
10. Наказом прокурора Запорізької області від 21.07.2020 № 1376к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Якимівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури Запорізької області та з органів прокуратури Запорізької області за одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (відповідно до пункту 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII) з 23.07.2020 на підставі рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів від 02.07.2020 № 128дп-20.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
11. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 24.11.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08.04.2021, у задоволені позову відмовлено.
12. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення службового розслідування стосовно позивача та оформлення його результатів у вигляді висновку, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновок службового розслідування лише фіксує певні обставини та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Висновок службового розслідування, не породжує певних правових наслідків, його результати не мають обов`язкового характеру для позивача, а є лише передумовою для прийняття уповноваженим суб`єктом відповідного рішення. Висновок службового розслідування не є документом, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Він не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не має обов`язкового характеру для суб`єкта по відношенню, до якого він винесений. Питання правомірності та обґрунтованості висновку службового розслідування є предметом оцінки судом у разі оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятих на його реалізацію.
12.1. Тож суди притримувалися правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду у постанові від 30.11.2020 у справі № 640/19574/18, відповідно до якої висновок службового розслідування як і дії щодо його складання не є діями чи рішенням, що створюють для позивача правові наслідки, а тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у задоволені таких позовних вимог слід відмовити.
12.2. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача розглянути скаргу позивача від 10.07.2020 у порядку, встановленому Законом №393/96-ВР та Інструкцією №343, суди попередніх інстанцій виходили з того, що сам факт відмови позивачу у скасуванні висновків про результати службового розслідування з відхиленням його доводів про порушення вимог Інструкції № 343, наданої листом прокурора Запорізької області від 21.07.2020 за № 11-2526-19, свідчить про те, що скарга позивача була розглянута, однак прокурором, який призначав службове розслідування, не встановлено підстав для скасування висновку цього службового розслідування.
12.3. Суди попередніх інстанцій уважали хибними доводи позивача про необхідність розгляду його скарги від 10.07.2020 із дотриманням вимог Закону №393/96-ВР, оскільки вказаний Закон не регулює порядок оскарження результатів службового розслідування щодо дотримання законодавства працівниками органів прокуратури, його метою є урегулювання питань практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Поруч із цим, суди звернули увагу, що означена скарга подана позивачем із посиланням на приписи Інструкції № 343, а не як звернення (скарга) на підставі Закону № 393/96-ВР.
12.4. Реагуючи на доводи позивача щодо процедурних порушень, якими позивач обґрунтовує протиправність оскаржуваних дій, суди указали на відсутність підстав уважати, що комісія під час проведення службового розслідування припустилась порушень вимог Інструкції № 343 щодо своєчасного повідомлення особи відносно якої порушено службове розслідування, адже підстави, з яких кореспонденція залишилася неврученою позивачу знаходиться поза межами відповідальності відповідача. Суди зауважили, що позивач не скористався правами, передбаченими пунктом 6 розділу V Інструкції № 343, через неотримання поштової кореспонденції, проте таке неотримання відбулося не звини Комісії, а тому підстав вважати що службове розслідування проведе з порушенням положень Інструкції № 343 у суду відсутні.
12.5. За висновком суду апеляційної інстанції доводи скаржника про те, що він відповідно до ухвали Печерського районного суду м. Києва від 16.05.2019 у справі №757/24253/19-к у період з 14.05.2019 по 14.07.2019 знаходився під домашнім арештом, а тому не міг фізично отримувати будь-яку поштову кореспонденцію, не спростовує того факту, що відповідач вчиняв передбачені законом заходи щодо належного повідомлення позивача про початок та закінчення службового розслідування, а чинним законодавством не встановлено обмеження щодо неможливості проведення службового розслідування відносно особи, яка у період такого розслідування перебувала під домашнім арештом.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
13. 12 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій з урахуванням уточненої касаційної скарги, скаржник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року у справі № 280/5247/20 та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
14. Ця касаційна скарга подана з підстав порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають скасуванню та направленню на новий судовий розгляд з підстав, передбачених частиною першою, пунктами 1 та 4 частини четвертої статті 328, пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.
15. В обґрунтування касаційної скарги з підстав пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій невірно застосовані норми матеріального права (пункту 6 розділу V Інструкції № 343, яким закріплено право особи стосовно якої проводиться службове розслідування оскаржувати рішення, прийняте за результатами такого розслідування, у строки та порядку, визначені законодавством), щодо застосування якої висловився Верховний Суд у постанові від 30.11.2020 у справі № 640/19574/18.
15.1. Скаржник указує, що, судами попередніх інстанцій не враховані та не досліджені доводи позивача, зібрані у справі докази про відсутність прийнятого рішення щодо ініціювання притягнення його до дисциплінарної відповідальності посадовою особою, яка призначила службове розслідування (в.о. прокурора Запорізької області Карман В.В.), у встановленому Законом № 1697-VII та відповідно до пункту 1 розділу VIII Інструкції № 343 порядку. Своєю чергою наголошує, що відсутність оформленого рішення (облікованого належним чином - предмету позову у розумінні змісту постанови Верховного Суду від 30.11.2020 у справі № 640/19574/18), прийнятого за результатами службового розслідування, позбавило його права належним чином оскаржити таке рішення у відповідності до пункту 6 розділу V Інструкції № 343 у строки і в порядку, визначені законодавством).
15.2. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій в порушення статті 211 КАС України не враховано, що всупереч пункту 9 розділу ІІІ Інструкції № 343, відповідно до якого час тимчасової втрати працездатності особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, її перебування на лікуванні, у відпустці, службовому відрядженні або відсутності з інших документально підтверджених причин до строку службового розслідування не зараховується, комісією з проведення службового розслідування проведено таке розслідування у строк, який не зараховується до загального терміну цього розслідування, а саме у період з 20.05.2019 по 20.06.2019, у той час коли він на підставі ухвали Печерського районного суду м. Києва від 16.05.2019 про обрання запобіжного заходу, знаходився під цілодобовим домашнім арештом за місцем свого проживання з 14.05.2019 по 14.07.2019.
15.3. Скаржник також уважає, що суди попередніх інстанцій в порушення статті 211 КАС України не вивчали та не вдавалися до оцінки наявних в матеріалах справи матеріалів службового розслідування, які містять пояснення допитаних у ході цього розслідування прокурорів, які, на переконання скаржника, не підтверджують факт вчинення ним грубого порушення правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумніви у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, а також у чесності та непідкупності органів прокуратури. Тож оскільки поняття дисциплінарного проступку має оціночний характер, то такі висновки комісії з проведення службового розслідування з посиланням лише на матеріали кримінального провадження є лише припущеннями та суперечить порядку проведення службової перевірки, у тому числі розділу V Інструкції № 343.
15.4. Поряд із цим скаржник наполягає на хибності висновків судів попередніх інстанцій щодо належного повідомлення його, як особи відносно якої проводилося службове розслідування про його початок та про відсутність порушень в цій частині вимог Інструкції № 343, а також про його завершення. На думку скаржника голова то члени комісії в порушення покладених на них обов`язків не скористалися своїми вичерпними правами, визначеними пунктом 4 розділу V Інструкції № 343. Зокрема, на думку скаржника комісія мала забезпечити фактичне, а не формальне (без встановлення причин їх не отримання та вжиття інших відповідних заходів), направлення відповідних повідомлень про початок та завершення службового розслідування відносно нього та надати можливість скористатися своїми правами, передбаченими пунктом 6 розділу V Інструкції № 343.
15.5. Скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про розгляд прокурором Запорізької області його скарги, оскільки з листа від 21 липня 2020 року за № 11-2523-19 слідує, що скарга не розглянута по суті, а є тільки формальне посилання на ознайомлення позивача та його представника з матеріалами службового розслідування на підставі раніше поданих заяв.
15.6. З наведених мотивів, скаржник уважає, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій постановлені з порушенням норм процесуального права, а саме статей 6, 211, 242 КАС України.
16. 12 квітня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Білак М.В., Соколов В.М.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року після залишення касаційної скарги без руху відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 травня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
19. Від Запорізької обласної прокуратури 26 липня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач просить відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
20. В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначає, що доводи позивача про порушення вимог законності призначення та проведення службового розслідування з підстав відсутності рішення, прийнятого за результатами проведеного службового розслідування, є необґрунтованими, оскільки завершальною стадією службового розслідування, відповідно до вимог Інструкції № 343, є складення та затвердження висновку службового розслідування. Вимоги до оформлення рішення за результатами службового розслідування (його форма, зміст, реквізити) Інструкцією № 343 чи будь-яким іншим нормативного-правовим актом не затверджені.
20.1. Також відповідач зазначає, що висновок службового розслідування за своєю правовою природою не є документом, що створює правові наслідки для позивача. Він лише оформлює результати службового розслідування та має рекомендаційний характер для посадової особи, яка відповідно до повноважень приймає рішення, чи були в діях особи, відносно якої проводилося службове розслідування, будь-які порушення та чи с необхідність ініціювати заходи дисциплінарного впливу або іншого виду відповідальності згідно закону. Саме прийняті за результатами службового розслідування рішення, які створюють правові наслідки, згідно з положеннями Інструкції № 343 підлягають оскарженню, а отже сформульовані ОСОБА_1 вимоги щодо оскарження висновку службового розслідування судовому захисту не підлягають.
20.2. Щодо строків проведення службового розслідування відповідач зауважує, що у разі відсутності особи, відносно якої проводиться службове розслідування, за інших причин, які не перешкоджають завершенню службового розслідування, таке розслідування може бути завершене у встановлений строк. Таким чином, етап завершення службового розслідування не вимагає присутності особи відносно якої його проведено, а, отже, посилання ОСОБА_1 на порушення строку проведення службового розслідування під час його перебування під домашнім арештом є безпідставним. Щодо повідомлення ОСОБА_1 про початок та завершення службового розслідування відповідач наголошує, що на виконання пунктів 5, 6 розділу V Інструкції № 343 позивача було повідомлено листом прокуратури області від 21 травня 2019 року за № 11-604вих-19 про початок службового розслідування та 24 червня 2020 року за № 11-919вих-19 повідомлення про завершення службового розслідування, відносно нього з роз`ясненням його прав.
20.3. На думку відповідача, суди попередніх інстанцій вірно зазначили, що підстави, з яких кореспонденція залишилася не врученою позивачу, знаходяться поза межами відповідальності останнього.