ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 826/11786/18
адміністративне провадження № К/9901/2146/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/11786/18
за позовом Приватного акціонерного товариства "Телеканал "Інтер"
до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення
про визнання протиправним та скасування рішень
за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2019 (головуючий суддя: Бояринцева М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 (колегія у складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Губської Л.В., Кобаля М.І.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року Приватне акціонерне товариство "Телеканал "Інтер" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправними та скасування:
- рішення від 11.07.2018 №774 про результати позапланової виїзної перевірки ПрАТ "Телеканал "Інтер";
- розпорядження від 17.07.2018 №17/920 "Про усунення порушень законодавства та сплату штрафу".
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на Конституцію України, Закони України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", ";Про інформацію", "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки", ";Про увічнення перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939-1945 років", ";Про телебачення і радіомовлення", резолюцію Парламентської Асамблеї Ради Європи №1495 "Щодо боротьби з відродженням нацистської ідеології", Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 від 11.03.1980 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та зазначав, що відповідачем зроблений висновок про порушення позивачем законодавства на підставі слів ведучих програми "ІНФОРМАЦІЯ_2" (трансляція від ІНФОРМАЦІЯ_1), які відірвано від контексту, отже мало місце припущення, а тому підстави для застосування штрафу відсутні. Крім того, позивач посилається на порушення порядку перевірки, а саме: надіслання повідомлення про перевірку не за належною адресою, з порушенням строків та не у спосіб, передбачений законодавством.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2019 позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 774 від 11.07.2018 про результати позапланової виїзної перевірки ПрАТ "Телеканал "Інтер". Визнано протиправним та скасовано розпорядження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 17.07.2018 № 17/920 "Про усунення порушень законодавства та сплату штрафу".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначив, що, здійснивши системний аналіз положень статей 13, 21, 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", статей 1, 6, 67 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", статті 28 Закону України "Про інформацію", а також статті 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права і ряду рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи, Суд прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог, оскільки, по-перше, промова ведучих мала ознаки оціночних суджень та містила відсилання виключно до загальновідомих фактів, по-друге, неперебування ОСОБА_1 у трудових відносинах з ПрАТ "Телеканал "Інтер" унеможливлює застосування до позивача санкцій, по-третє, дискреційні повноваження не можуть вилучати правовідносини з площини судової перевірки.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2019 змінено у мотивувальній частині. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2019 залишено без змін.
6. Приймаючи таке рішення, апеляційний суд виходив з того, що колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції в частині, що стосується сутності висловлювань ведучих, однак, вважає обґрунтованими доводи відповідача про безпідставність посилання суду першої інстанції на положення статті 67 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", оскільки з норм чинного законодавства убачається, що умовою, за наявності якої телерадіоорганізація не несе відповідальності за порушення положень Закону України "Про телебачення і радіомовлення" та Закону України "Про інформацію", є розповсюдження такої інформації без попереднього запису та висвітлення такої у виступах осіб, які не є працівниками телерадіоорганізації. Разом з тим, станом на момент транслювання ІНФОРМАЦІЯ_1 концерту на телеканалі "Інтер" "ІНФОРМАЦІЯ_2" ОСОБА_1 не перебував у трудових відносинах з ПрАТ "Телеканал "Інтер". Водночас, показ даного концерту вперше ІНФОРМАЦІЯ_1 здійснювався у записі, що не заперечується учасниками справи. Викладене, на переконання апеляційного суду, свідчить про помилковість твердження суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваних рішення і розпорядження з підстав, що один з ведучих концерту не перебував у трудових відносинах з телеканалом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення направила до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020, і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що відповідно до Закону України "Про телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим на проведення перевірки, який приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки, складених уповноваженими особами наділеними правом виявляти порушення ліцензіатами чинного законодавства. Наголошує, що для вирішення питання про порушення позивачем вимог Закону України "Про телебачення і радіомовлення", важливо врахувати не тільки зміст стенограми аудіовізуального продукту, але й надати оцінку загальному тону висловлювання, емоційному сприйняттю відеозапису ефіру. Водночас, суди попередніх інстанцій прийняли рішення, керуючись лише словниками та відкритими джерелами щодо етимології та значення термінів "заклик", "пропаганда", "розпалювання", "ворожнеча та ненависть", однак безпосередньо не дослідили відеозапис телеефіру, не надали йому оцінки, зокрема, щодо наявності/відсутності у цьому відеозаписі висловлювань, що мають форму закликів до розпалювання релігійної ворожнечі, національної ненависті, тобто не з`ясували загальний контекст, в якому звучали спірні висловлювання, та тон висловлювання. Крім вказаного, скаржник зазначає, що кваліфікація змісту програмного продукту є дискрецією Національної ради за своїм характером.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 18.01.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.01.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 01.02.2021 касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення залишено без руху та надано скаржнику строк протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом зазначення підстави (підстав), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 КАС України підстави (підстав) з відповідними обґрунтуваннями.
12. В межах встановленого судом строку, скаржником вимоги ухвали про залишення касаційної скарги без руху виконано.
13. Ухвалою Верховного Суду від 16.02.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 у справі №826/11786/18 за позовом ПАТ "Телеканал "Інтер" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішень.
14. Ухвалою Верховного Суду від 22.02.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 23.02.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, ІНФОРМАЦІЯ_1 на телеканалі "Інтер" відбулася трансляція передачі "ІНФОРМАЦІЯ_2", присвячена Дню Перемоги над нацизмом у Другій світовій війні. Ведучими концерту були ОСОБА_6 та ОСОБА_1 .
16. Відповідачем оцінено деякі висловлювання ведучих як розпалювання ворожнечі та ненависті та як заклик до ворожнечі, що спричинило невдоволення людей та скарги на адресу телеканалу (скарги громадян ОСОБА_4, ОСОБА_5 та заява Київської міської організації Політичної партії "Українська Галицька партія").
17. Невдоволення та скарги викликали наступні висловлювання ведучих.
ОСОБА_6 : " 8 миллионов украинцев погибли от рук фашистских захватчиков - это наша история, это наша генетическая память".
ОСОБА_1 : "И сегодня мы не можем позволить, чтобы улицы наших городов называли именами фашистских преступников, а их портреты безнаказанно проносили в факельных шествиях по нашей столице, где каждый метр полит кровью наших соотечественников".
ОСОБА_6: "И пусть иногда нам кажется, что все против нас, что мы чужие в своей стране, но это не так: нас много, нас сотни в этом зале и миллионы перед экраном телевизоров".
ОСОБА_1 : "Это мы 9 Мая приносим цветы к Вечному огню, это мы каждый год восстанавливаем памятники воинам, которые пали в борьбе с фашизмом, это мы - Украина, которая была оккупирована и победила, несмотря ни на что".
ОСОБА_6 : "Мы это помним, мы это знаем".
ОСОБА_1 : "Для нас никто не забыт, для нас ничто не забыто".
18. Рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 11.05.2018 № 626 призначено позапланову виїзну перевірку ПрАТ "Телеканал "Інтер" на підставі листа Служби безпеки України від 07.05.2018 за вх. №10/356 від 10.05.2018, в якому висловлено нарікання щодо ознак пропаганди, яка створює викревлене уявлення про окремі аспекти історичного розвитку України та дискредитації сучасних процесів в державі, пов`язаних з декомунізацією та становленням національної ідентичності, а також скарг громадян ОСОБА_4 за вх. №15а/354 від 10.05.2018, ОСОБА_5 за вх. №15а/353 від 10.05.2018 та заявою Київської міської організації Політичної партії "Українська Галицька партія" за вх. №24/213 від 10.05.2018 з наріканнями, що зміст передачі принижує їх гідність як громадян України, розпалює ворожнечу та закликає до підриву цілісності держави.
19. Наказом Голови Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 15.05.2018 № 5а/152 наказано заступнику начальника відділу моніторингу та аналізу телерадіомовлення ОСОБА_3 з 22.05.2018 по 23.05.2018 здійснити позапланову виїзну перевірку діяльності ПрАТ "Телеканал "Інтер".
20. 23.05.2018 за результатами перевірки складено акт № 146, в якому встановлено порушення позивачем абзацу 4 пункту 2 статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" (не допускаються заклики до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті) та пункту 1 статті 28 Закону України "Про інформацію" (інформація не може бути використана для закликів до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини).
21. Рішенням № 774 від 11.07.2018 "Про результати позапланової виїзної перевірки ПрАТ "Телеканал "Інтер", м. Київ (НР № 00290-м від 23.08.2011, багатоканальне мовлення (МХ-1), НР № 00291-м від 01.07.2015, ефірне ТБ, логотип: "Інтер", дата перевірки 23.05.2018) Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення вирішила:
1. Визнати порушення ПрАТ "Телеканал "Інтер", м. Київ, заборони на використання телерадіоорганізації для закликів до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті під час трансляції ІНФОРМАЦІЯ_1 концерту "ІНФОРМАЦІЯ_2".
2. Керуючись частиною восьмою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", застосувати до ПрАТ "Телеканал "Інтер", м. Київ, санкцію "стягнення штрафу" у розмірі, встановленому з найбільшого нарахованого розміру ліцензійного збору відповідно до ліцензії НР № 00291-м від 01.07.2015, нарахованого ліцензіату за видачу ліцензії, не враховуючи умов (зменшення/збільшення), згідно з додатком до рішення (розраховано управлінням фінансової та бухгалтерської служби):
25% (4 046 057, 63 грн. (чотири мільйони сорок шість тисяч п`ятдесят сім гривень шістдесят три копійки)) - за вчинення порушень, передбачених частиною восьмою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", оскільки ліцензіат здійснював трансляцію концерту, у якому містилися заклики до розв`язування агресивної війни або її пропаганди та/або розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті.
3. Відповідно до вимог частини третьої статті 75 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" ПрАТ "Телеканал "Інтер", м. Київ, у тридцятиденний термін з дня повідомлення Національною радою про прийняте рішення щодо стягнення штрафу сплатити до Державного бюджету України штраф у розмірі 4 046 057, 63 грн.
4. Вказати ПрАТ "Телеканал "Інтер", м. Київ, на неприпустимість порушень чинного законодавства у подальшому.
Додаток до рішення Національної ради від 11.07.2018 № 774 - розрахунок розміру штрафу за порушення умов ліцензії НР № 00291-м.
22. Розпорядженням від 17.07.2018 № 17/920 "Про усунення порушень законодавства та сплату штрафу" (далі - оскаржене розпорядження № 17/920) Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення вимагала від ПрАТ "Телеканал "Інтер", м. Київ, не допускати порушень чинного законодавства у подальшому та у тридцятиденний термін з дня повідомлення Національною радою про прийняте рішення щодо стягнення штрафу сплатити до Державного бюджету України штраф у розмірі 4 046 057, 63 грн.
23. Не погоджуючись з правомірністю рішення від 11.07.2018 №774 про результати позапланової виїзної перевірки ПрАТ "Телеканал "Інтер" та розпорядження від 17.07.2018 №17/920 "Про усунення порушень законодавства та сплату штрафу", позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у спірних правовідносинах урегульовано, зокрема, Законами України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", ";Про телебачення і радіомовлення".
26. Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
27. Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України.
28. Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
29. Згідно з положеннями частини другої вказаної статті міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
30. Відповідно до частини першої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.
31. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону або ліцензійних умов.
32. Згідно з положеннями частини п`ятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" Національна рада приймає рішення про застосування санкцій на підставі наданих документальних свідчень, актів перевірки чи подання визначених цим Законом органів державної влади.
33. Частиною шостою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" передбачено, що Національна рада може застосувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; анулювання ліцензії на підставі рішення суду за позовом Національної ради.
34. Розгляд Національною радою питань про порушення телерадіоорганізацією або провайдером програмної послуги законодавства України та умов ліцензії визначається статтею 73 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
35. Порядок проведення перевірки Нацрадою визначається Інструкцією про порядок здійснення перевірок телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги, оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення та про порушення законодавства про рекламу, затвердженої рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення № 115 від 08.02.2012 зі змінами (далі - Інструкція № 115).
36. Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Інструкції № 115 Національна рада здійснює наглядові повноваження, зокрема шляхом здійснення моніторингу телерадіопрограм, а також проведення перевірок (планових або позапланових, виїзних або безвиїзних).
37. Плановою перевіркою телерадіоорганізації вважається перевірка діяльності телерадіоорганізації, яка проводиться через рік з дати видачі ліцензії на мовлення або у зв`язку із закінченням строку дії ліцензії та передбачена планом проведення перевірок.
38. Пунктом 2 розділу ІІІ цієї Інструкції передбачено, що планові перевірки проводяться відповідно до річного або квартального плану проведення перевірок телерадіоорганізацій, який Національна рада своїм рішенням затверджує до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
39. Підставами для призначення позапланових перевірок є, зокрема: виявлення Національною радою під час проведення моніторингу телерадіопрограм, а також програм, що надаються у складі програмної послуги, ознак порушення ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії; обґрунтоване звернення фізичних і юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування, що свідчить про наявність ознак порушень ліцензіатом вимог законодавства та/або умов ліцензії (пункт 3 розділу ІІІ Інструкції № 115).
40. Відповідно до пунктів 5 та 6 розділу ІІІ Інструкції № 115 планові та позапланові перевірки проводяться на підставі рішення Національної ради. Відповідно до рішення Національної ради про призначення перевірки видається наказ про призначення перевірки, в якому зазначають найменування або прізвище, ім`я, по батькові ліцензіата, щодо якого буде проводитися перевірка, підстави для призначення перевірки та предмет перевірки. Наказ підписує голова Національної ради (особа, яка виконує його обов`язки). На підставі рішення Національної ради про призначення перевірки видається наказ про призначення перевірки, в якому зазначають найменування або прізвище, ім`я, по батькові ліцензіата, щодо якого буде проводитися перевірка, підстави для призначення перевірки та предмет перевірки. Наказ підписує голова Національної ради (особа, яка виконує його обов`язки).
41. Пунктами 2 та 3 розділу ІV Інструкції № 115 передбачено, що за результатами виїзної перевірки складається акт планової/позапланової виїзної/безвиїзної перевірки телерадіоорганізації/провайдера програмної послуги (додаток 2).
42. Акт виїзної перевірки складається у двох примірниках і підписується в останній день перевірки уповноваженими особами Національної ради, які проводили перевірку. Один примірник акта надається керівнику або уповноваженому представнику ліцензіата, а інший - зберігається у Національній раді разом із матеріалами перевірки.
43. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що законодавцем установлено окремі документи (документальні свідчення, акти перевірок, звернення органів державної влади), на основі яких встановлюється відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення та приймається Національною радою рішення про застосування санкцій за такі порушення. При виявленні на підставі документальних свідчень, актів перевірки чи подання органів державної влади порушень Закону України "Про телебачення і радіомовлення" або ліцензійних умов телерадіоорганізаціями, Національна рада, на підставі вказаних документів, приймає рішення про застосування санкцій. При цьому, якщо санкція застосовується у результаті проведення виїзної перевірки, складення акта проведеної перевірки є обов`язковим.
44. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.05.2018 у справі № 826/2810/15, від 12.12.2019 у справі № 826/4026/17.
45. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, наказом Голови Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 15.05.2018 № 5а/152 наказано заступнику начальника відділу моніторингу та аналізу телерадіомовлення ОСОБА_3 з 22.05.2018 по 23.05.2018 здійснити позапланову виїзну перевірку діяльності ПрАТ "Телеканал "Інтер".