ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 295/11369/17
адміністративне провадження № К/9901/15045/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ЮПІДЖІ", про визнання незаконним та скасування наказу Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, визнання незаконним та скасування рішень Житомирської міської ради, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Богунського районного суду м. Житомира у складі судді Перекупка І.Г. від 21.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сторчака В.Ю., Совгири Д.І. Курка О.П. від 02.05.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі у тексті цієї постанови також ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Житомирської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради (далі у тексті цієї постанови також Міськрада, Департамент відповідно, відповідачі), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ЮПІДЖІ" (далі також ТОВ "ЮПІДЖІ", Товариство) у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення № 48 від 28.12.2015 третьої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради щодо затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту по АДРЕСА_1 ;
- визнати незаконним та скасувати рішення № 175 від 16.03.2016 сьомої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 щодо відведення земельної ділянки для реалізації на земельних торгах;
- визнати незаконним та скасувати рішення Житомирської міської ради від 16.02.2017 № 539 "Про внесення змін до рішень Житомирської міської ради та договори оренди землі", яким внесено зміни в абзац перший, третій пункту 1 рішення Житомирської міської ради від 16.03.2016 № 175 Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 з метою реалізації її на земельному аукціоні в частині цільового призначення земельної ділянки, а саме, замість виразу: для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови читати для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07);
- визнати незаконним та скасувати наказ № 52/17 від 08.08.2017 Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, яким затверджено ТОВ "ЮПІДЖІ" містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва (далі також спірні, оскаржувані рішення та наказ).
2. У позові наводились аргументи про те, що 23.08.2017 зранку невідомими особами було зрізано дерева на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, які слугували захисною зоною від викидів транспорту, що рухається по проспекту Незалежності. В цей день жителі мікрорайону "Міськмолзавод" м. Житомир дізнались, що згідно з договором купівлі-продажу від 06.06.2017, укладеного між Житомирською міською радою та ТОВ "ЮПІДЖІ", останнє отримало у приватну власність земельну ділянку розміром 1,1 га. за адресою: АДРЕСА_1 . Ділянка належить до земель житлової і громадської забудови і була продана на прилюдних торгах за рішенням шістнадцятої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 475 від 21.12.2016 та дев`ятнадцятої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 539 від 16.02.2017 для цільового використання: будівництво та обслуговування будівель торгівлі.
3. Після оформлення права власності на земельну ділянку ТОВ "ЮПІДЖІ" звернулось до Житомирської міської ради про надання їм дозволу на будівництво на цій земельній ділянці автозаправної станції з розміщенням газозаправного комплексу.
4. Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради всупереч чинному законодавству і рішенню шістнадцятої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 475 від 21.12.2016 та дев`ятнадцятої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 539 від 16.02.2017, затвердила ТОВ "ЮПІДЖІ" містобудівні умови і підприємство розпочало підготовчі роботи на земельній ділянці, що спричинило соціальний резонанс у житловому районі "Міськмолзавод" м. Житомир.
5. Позивач вважає, що оскаржувані рішення та наказ суперечать вимогам законодавства і містобудівній документації на місцевому рівні, зокрема, чинному станом на час виникнення спірних правовідносин Генеральному плану міста Житомира, порушують гарантоване йому Конституцією України право на безпечне для життя і здоров`я довкілля.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Богунського районного суду м. Житомира від 21.11.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.05.2019, у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Житомирська міська рада та Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради діяли в межах наданих їм повноважень та не допустили порушень закону, на які посилався позивач, а тому, на переконання судів попередніх інстанцій, підстави для задоволення позову позивача відсутні
8. В обґрунтуванні такої позиції у оскаржуваних судових рішеннях судів першої та апеляційної інстанції наводяться мотиви про те, що проєкти рішень Житомирської міської ради від 28.12.2015 № 48 "Про затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту", "Про затвердження переліку земельних ділянок в м. Житомирі призначених для продажу на земельних торгах у формі аукціону" та "Про проведення земельних торгів у формі аукціону м. Житомирі" було розміщено на офіційному веб-сайті Житомирської міської ради 17.10.2014, 03.10.2016 та 09.11.2016 відповідно й доступні для перегляду, а тому визнали безпідставними твердження позивача відносно того, що проєкти вказаних рішень та самі рішення не були розміщені або опубліковані у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні".
9. Суди попередніх інстанцій також установили, що відповідно до Плану зонування, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 № 579 "Про затвердження Плану зонування міста Житомира", земельна ділянка площею 1,1000 га знаходиться в зоні центрів районного значення (Г-1-ІІ) та відповідно до Пояснювальної записки: "Зона виділена для забезпечення умов формування системи громадських центрів районного значення. Призначена для обслуговування населення, що мешкає в житлових зонах. Зону формують території здебільше громадської забудови, на яких за містобудівною документацією розміщуються торговельні заклади та інші об`єкти обслуговування населення. Допустимими видами використання можуть бути об`єкти автомобільного сервісу (АЗС, АЗК, СТО), при розміщенні вздовж магістральних вулиць".
10. За таких обставин, суди дійшли висновку, що оскільки зона Г-І-ІІ - центрів районного значення розміщена вздовж АДРЕСА_1, який є магістральною вулицею загальноміського значення м. Житомира, то відповідно допустимим видом використання є об`єкти автомобільного сервісу (АЗС, АЗК, СТО).
11. При цьому, апеляційний суд врахував, що оспорювані рішення Житомирської міської ради, а також земельні торги у формі аукціону не було оспорено в судовому порядку, та на час прийняття рішення судом першої інстанції були чинними.
12. Посилаючись на норми статті 20 Земельного кодексу України суди попередніх інстанцій відзначили, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, а тому дійшли висновку, що у межах спірних правовідносин Житомирська міська рада та департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради діяли в межах повноважень, визначених чинним законодавством.
13. Крім цього, відповідно до викладеної у оскаржуваних судових рішеннях позиції, автозаправна станція (АЗС), як це вказано у пункті 3.2.2 Інструкції щодо заповнення форм державних статистичних спостережень стосовно торгової мережі ресторанного господарства, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 24.10.2005 № 327, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 8 листопада 2005 р. за № 1350/11630, є різновидом об`єкта напівстаціонарної роздрібної торгівлі з продажу пального для автотранспортних засобів з використанням спеціального обладнання, а також супутніх товарів.
14. Тому, за висновками судів попередніх інстанцій, відповідачі, приймаючи оскаржувані рішення та видаючи спірний наказ, не допустили порушень вимог законодавства, зокрема статей 19 та 71 Земельного кодексу України, й належними та допустимими доказами довели під час розгляду цієї справи правомірність своїх рішень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Житомирської міської ради від 26.09.2014 № 765 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним особам державної та комунальної власності" надано дозвіл виконавчим органам Житомирської міської ради на розробку детального плану території, складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та на проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, з метою реалізації її на земельних торгах.
17. Рішення Житомирської міської ради від 28.12.2015 № 48 "Про затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту" прийняте відповідно до статей 8, 19, 20, 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ДБН України Б. 1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території", наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 16.11.2011 №290 "Про затвердження Порядку розроблення містобудівної документації", на підставі рішення Міськради від 26.09.2014 № 765 "Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним особам державної та комунальної власності".
18. Рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 № 454 затверджено новий Генеральний план міста Житомира. Рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 № 579 затверджено план зонування територій міста Житомира.
19. Житомирською міською радою прийнято рішення від 16.03.2016 № 175 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 з метою реалізації її на земельному аукціоні".
20. Рішенням Житомирської міської ради від 16.02.2017 № 539 "Про внесення змін до рішень Житомирської міської ради та договори оренди землі" внесено зміни до абзаців першого, третього пункту 1 рішення Житомирської міської ради від 16.03.2016 № 175 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 з метою реалізації її на земельному аукціоні" в частині цільового призначення земельної ділянки, а саме, замість виразу: для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови читати для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07) .
21. Проекти рішень Житомирської міської ради від 17.10.2014 "Про затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту", від 03.10.2016 "Про затвердження переліку земельних ділянок в м. Житомирі призначених для продажу на земельних торгах у формі аукціону", від 09.11.2016 "Про проведення земельних торгів у формі аукціону в м. Житомирі" були оприлюднені на сайті Житомирської міської ради.
22. Також суди встановили, що Корольовський районний суд м. Житомира у постанові від 18.10.2017 по справі №296/7130/17 за позовною заявою ОСОБА_1 до Житомирської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, третя особа ТОВ "ЮПІДЖІ", про визнання незаконними дії, досліджуючи дотримання міською радою вимог інформування населення щодо намірів продажу земельної ділянки, встановив, що перелік земельних ділянок, призначених для продажу на земельних торгах у формі аукціону було опубліковано на офіційному сайті Житомирської міської ради 03.10.2016. Також на сайті Житомирської міської ради 09.11.2016 опубліковано рішення Житомирської міської ради "Про проведення земельних торгів у формі аукціону", зокрема, щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 .
23. Судом встановлено, що вказані рішення Житомирської міської ради, а також земельні торги у формі аукціону не було оспорено в судовому порядку, та на час прийняття рішення вони є чинними.
24. Наказом Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради № 52/17 від 08.08.2017 затверджено ТОВ "ЮПІДЖІ" містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
25. Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення є незаконними й такими, що ухвалені при неправильному застосуванні норм матеріального та з порушенням норм процесуального права, зокрема, судами попередніх інстанцій неповно з`ясовано обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору.
26. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначається, що спірне рішення Міськради, яким затверджено детальний план території, прийнято з порушенням вимог статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні" та Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за № 1468/20206.
27. Зокрема, вищевказане рішення було прийнято Міськрадою без проведення громадського обговорення його проєкту і без його оприлюднення у засобах масової інформації, за відсутності укладеного між Житомирською міською радою та АКБ "Гера" договору на виготовлення детального плану території, який, до того ж, як наголошується у касаційній скарзі, суперечить Генеральному плану міста Житомира.
28. Позивач також вказує на те, що проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки, затверджений спірним рішенням Міськради, складений з порушенням вимог Закону України "Про землеустрій", зокрема, у складі проекту відсутні докази про наявність у розробника такої документації не менше ніж двох сертифікованих інженерів - землевпорядників, які б контролювали якість робіт, копії сертифікатів цих осіб і документів щодо їх роботи у землевпорядній організації на постійній основі.
29. При цьому, як стверджує позивач, зміна виду цільового призначення земельної ділянки, відбулась з порушенням вимог статті 20 Земельного кодексу України за відсутності відповідного проєкту землеустрою.
30. У касаційній скарзі наводяться мотиви й про те, що затверджені Департаментом містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки суперечать закону і прийнятим раніше рішенням Міськради, без дотримання вимог щодо їх форми та змісту, визначених Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за № 912/19650.
31. ОСОБА_1 також наголошує, що за визначенням понять, які містяться у Законі України "Про автомобільні дороги", автозаправні комплекси належать до об`єктів дорожнього сервісу, які, згідно з вимогами статті 71 Земельного кодексу України, можуть бути розміщені лише на землях автомобільного транспорту та дорожнього господарства.
32. Зазначаючи про порушення судами норм процесуального права, скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій, всупереч вимог статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, встановлено обставини справи на підставі недопустимих доказів, а відображені у оскаржуваних судових рішеннях висновки не ґрунтуються на повному і всебічному з`ясуванні обставин справи і належній оцінці доказів, без врахування аргументів сторони позивача і достатньої мотивації судових рішень.
33. Вимоги касаційної скарги позивач обґрунтовує й тим, що справу розглянуто судом першої інстанції з порушенням норм процесуального закону в частині територіальної підсудності.
34. Так, на думку скаржника, ця справа, з огляду на предмет спору, підлягала розгляду Житомирським окружним адміністративним судом, однак, всупереч вимог статті 30 Кодексу адміністративного судочинства України справа не була передана за належністю, тоді як апеляційний суд такі порушення залишив поза увагою і не скасував рішення суду першої інстанції з направленням справи на новий розгляд за встановленою законом підсудністю, як це імперативно вимагає стаття 318 цього ж Кодексу.
35. Зважаючи на вищевикладене, скаржник вважає, що у такому випадку наявні обов`язкові підстави для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд, передбачені частиною третьою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.
36. У відзиві на касаційну скаргу Міськрада наполягає на безпідставності та необґрунтованості вказаних позивачем аргументів та вважає, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, які скасуванню не підлягають.
37. Відповідач, посилаючись на аналогічні наведеним у оскаржуваних судових рішеннях мотиви, вказує на те, що при прийняття оскаржуваних рішень Міськрадою дотримано усіх вимог законодавства і прав позивача не порушено.
38. На обґрунтованості та законності оскаржуваних судових рішень наполягав і Департамент, у поданому ним відзиві на касаційну скаргу.
39. У відзивах на касаційну скаргу відповідачі просили у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
40. За приписами частин першої, четвертої - шостої, восьмої - десятої статті 19 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
Детальний план території не підлягає експертизі.
Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території
41. Частинами першою-п`ятою, дев`ятою, одинадцятою статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити:
1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;
3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);
4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;
5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.
Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.
Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.
42. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) визначає Порядок розроблення містобудівної документації.
43. Пунктами 4.1, 4.3, 4.6, 4.8, 4.9 та 4.12 вищевказаного Порядку встановлено таке.
44. Рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада
Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Детальний план території розробляється суб`єктами господарювання, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат.
Детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).
Крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні:
звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), Мінрегіону України (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;
забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні".
Детальний план території, яка розташована в межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, а за відсутності затвердженого в установленому порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою протягом 30 днів з дня його подання.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, відповідна районна державна адміністрація забезпечують оприлюднення детального плану території протягом 10 днів з дня його затвердження.
45. Відповідно до частини першої статті 134 Земельного кодексу України земельні ділянки державної чи комунальної власності продаються або передаються в користування (оренду, суперфіцій, емфітевзис) окремими лотами на конкурентних засадах (на земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
46. Згідно з пунктом "а" частин першої статті 136 Земельного кодексу України підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів. Підготовка лотів до проведення земельних торгів включає, окрім іншого, виготовлення та затвердження у встановленому законодавством порядку документації із землеустрою (у разі формування земельної ділянки, зміни цільового призначення земельної ділянки та в разі, якщо відомості про земельну ділянку не внесені до Державного земельного кадастру).
47. За визначенням, наведеним у частині першій статті 181 Земельного кодексу України, землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил, а за приписами частини першої статі 182 цього ж Кодексу мета землеустрою полягає в забезпеченні раціонального використання та охорони земель, створенні сприятливого екологічного середовища та поліпшенні природних ландшафтів.
48. За правилами частин першої, другої статті 185 Земельного кодексу України землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Землеустрій здійснюється відповідно до закону.
49. Пунктом 6 частини третьої, частиною восьмою статті 186 Земельного кодексу України визначено, що проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в такому порядку: проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
50. Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою визначає Закон України від 22.05.2003 № 858-IV "Про землеустрій", пунктом "а" частини першої статті 22 якого передбачено, що землеустрій здійснюється на підставі: рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою.
51. У розумінні ж частини другої статті 26 вищезгаданого Закону розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.
52. Вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (пункт 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні").
53. За правилами частин першої, п`ятої та одинадцятої статті 59 цього ж Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
54. Окрім цього, частиною першою та пунктом 1 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, зокрема, отримання замовником або проектувальником вихідних даних.
55. За змістом пункту 1 частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є, у тому числі, містобудівні умови та обмеження.
56. Частиною другою, абзацом першим частини третьої, частинами п`ятою, сьомою вищевказаної статті Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
57. Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні (абзац другий пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
58. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
59. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
60. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
61. Не погоджуючись із висновками судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову про визнання незаконним та скасування рішення Житомирської міської ради від 16.02.2017 № 539 "Про внесення змін до рішень Житомирської міської ради та договори оренди землі", позивач посилається на те, що відповідачем, при прийнятті цього рішення, порушено вимоги статей 20, 21 Земельного кодексу України, оскільки без проекту землеустрою змінено цільове призначення земельної ділянки, а саме - з "для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (03.15)" на "для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07)".
62. Водночас, відповідно до положень статті 1 Закону України "Про землеустрій" цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
63. Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання. Поділ земельного фонду країни на категорії регламентовано Земельним кодексом України.
64. Відповідно до статті 19 Земельного кодексу України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; є) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
65. Тобто, усі землі у межах України мають своє цільове використання, як це передбачено статтею 19 Земельним кодексом України, цільове використання земельних ділянок є одним із принципів земельного законодавства.
66. Частиною першою статті 20 Земельного кодексу України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
67. Тому, зміна цільового призначення земельних ділянок (тобто переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної частиною першою статті 19 Земельного кодексу України в іншу) здійснюється за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури.
68. Згідно з частиною п`ятою статті 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
69. Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за №1011/18306, затверджена Класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ), яка розроблена відповідно до Земельного кодексу України, Закону України "Про землеустрій" та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.03.2008 №224.
70. У межах визначеної пунктом б) статті 19 Земельного кодексу України виду цільового призначення, а саме - землі житлової та громадської забудови, передбачено такі види використання: землі громадської забудови (землі, які використовуються для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об`єктів загального користування), зокрема: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07); для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15).
71. За наведеного, цільове призначення земельної ділянки відповідно до законодавчо встановлених категорій земель визначається на підставі документації із землеустрою, а порядок використання земельної ділянки в межах певної категорії визначається землекористувачем самостійно, проте з обов`язковим дотриманням містобудівної документації та документації із землеустрою.
72. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
73. Єдина умова, яку встановлюють положення частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.
74. Аналогічну правову позицію викладено Верховним Судом у справі №806/5308/15 (постанова від 31.07.2019), і в подальшому неодноразово застосовано, зокрема, у справі № 916/1998/19 (постанова від 14.07.2020). Підстав для відступу від такого правозастосування колегія суддів не вбачає.
75. Як вбачається зі змісту оскаржуваного позивачем рішення Житомирської міської ради від 16.02.2017 № 539 "Про внесення змін до рішень Житомирської міської ради та договори оренди землі", цим рішенням внесено зміни в абзац перший, третій пункту 1 рішення Житомирської міської ради від 16.03.2016 № 175 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 з метою реалізації її на земельному аукціоні", а саме - замість виразу: "для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови" читати "для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07)".
76. За таких обставин, вищевказаним рішенням Міськради змінено вид використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель без зміни її цільового призначення, а отже, у такому випадку, не вимагалось розроблення, погодження та затвердження відповідного проекту землеустрою.
77. При цьому, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, висловленою у Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009, яким дано офіційне тлумачення положенню частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", системний аналіз наведених положень Конституції (статей 5, 6, 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України) і законів України (зокрема, статей 25, 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
78. За таких обставин, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм статей 20, 21 Земельного кодексу України та погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в частині позовних вимог стосовно визнання незаконним та скасування рішення Житомирської міської ради від 16.02.2017 № 539 "Про внесення змін до рішень Житомирської міської ради та договори оренди землі".
79. Що ж до висновків судів попередніх інстанцій в частині вимог позову про визнання незаконним та скасування рішення № 48 від 28.12.2015 третьої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради щодо затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту по АДРЕСА_1, колегія суддів наводить такі мотиви.
80. Оскаржуючи у касаційному порядку судові рішення судів попередніх інстанцій у вищенаведеній частині, позивач посилається на те, що Міськрада не мала права затверджувати детальний план території, оскільки такий було розроблено з порушенням вимог законодавства, а саме:
- не виконано вимог статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", положень Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та Порядку розроблення містобудівної документації стосовно дотримання процедури проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів;
- затверджений спірним рішенням Міськради детальний план території не відповідає Генеральному плану міста Житомира, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 26.12.2001 №266;
- відсутній договір на виготовлення детального плану, укладений між Міськрадою та розробником документації із землеустрою - АКБ "Гера".
81. Надаючи оцінку таким аргументам касаційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що як засвідчують норми статей 17-19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити. Крім того, детальний план території не може суперечити плану зонування.
82. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №466/1264/18 та від 11.01.2022 у справі № 814/296/17.
83. Позиція судів попередніх інстанцій про відповідність затвердженого спірним рішенням Міськради детального плану території вимогам містобудівної документації на місцевому рівні ґрунтується на тому, що згідно з установленими судами попередніх інстанцій обставинами цієї справи відповідно до Генерального плану м. Житомира, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 № 454 "Про затвердження Генерального плану міста Житомира", земельна ділянка площею 1,1000 га. відноситься до території громадських центрів, а також частина території до виробничих та комунальних об`єктів та розміщена вздовж магістральної вулиці загальноміського значення.
84. Відповідно до Плану зонування, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 № 579 "Про затвердження Плану зонування міста Житомира" земельна ділянка площею 1,1000 га. знаходиться в зоні центрів районного значення (Г-1-ІІ) та відповідно до Пояснювальної записки: "Зона виділена для забезпечення умов формування системи громадських центрів районного значення. Призначена для обслуговування населення, що мешкає в житлових зонах. Зону формують території здебільше громадської забудови, на яких за містобудівною документацією розміщуються торговельні заклади та інші об`єкти обслуговування населення. Допустимими видами використання можуть бути об`єкти автомобільного сервісу (АЗС, АЗК, СТО), при розміщенні вздовж магістральних вулиць".
85. Отже, за висновками судів попередніх інстанцій, зона Г-1-ІІ - центрів районного значення, розміщена вздовж АДРЕСА_1, який є магістральною вулицею загальноміського значення м. Житомира та, відповідно, допустимим видом використання є об`єкти автомобільного сервісу (АЗС, АЗК, СТО).
86. У детальному плані території в районі АДРЕСА_1 в м. Житомирі від 2014 вказано, що проектними рішеннями передбачено розташування на ділянці: магазину, кафе, адміністративно-побутового корпусу, мийної машини на 4 пости, СТО на 8-м постів, шино монтажу на 19 легкових авто. Також зазначено, що при наявності інвесторів, що матимуть наміри розміщення вздовж магістралі автозаправний комплекс - здійснити розміщення у відповідності до вимог розділу 7ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень".
87. Разом з тим, суди попередніх інстанцій не врахували, що станом на день прийняття оскаржуваного позивачем рішення третьої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради від 28.12.2015 № 48 щодо затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту по АДРЕСА_1 Генеральний план м. Житомира, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 № 454 "Про затвердження Генерального плану міста Житомира" та План зонування, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 № 579 "Про затвердження Плану зонування міста Житомира", не діяли і були прийняті у часі пізніше.
88. Станом на день затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту по АДРЕСА_1 (28.12.2015) чинним був Генеральний план міста Житомира, затвердженого рішенням Житомирської міської ради від 26.12.2001 №266, а отже й вказаний детальний план повинен був відповідати саме цьому Генеральному плану населеного пункту і розробленому на його основі (у його складі або як окремий документ) плану зонування території.
89. Однак, суди попередніх інстанцій цих обставин справи не перевірили і не навели у оскаржуваних судових рішеннях відповідних мотивів з посиланням на докази, не надали жодної оцінки таким аргументам сторони позивача із зазначенням підстав їх врахування або відхилення.
90. Окрім цього, за змістом приписів частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, при проведенні громадських слухань щодо врахування громадських інтересів зобов`язані забезпечити, зокрема: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
91. Вимоги до Міськради, як замовника розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні (детального плану території) про забезпечення проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні", закріплені й у абзаці третьому пункту 4.9 Порядку розроблення містобудівної документації.
92. При цьому, згідно з вимогами пунктів 4, 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
93. Повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).
94. Пунктами ж 16, 17 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні визначено, що оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах відповідних органів місцевого самоврядування.
Затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.
95. На недотриманні вищевикладених вимог законодавства при розробленні детального плану територій позивач наполягав і у судах попередніх інстанцій.
96. Відхиляючи такі аргументи позивача й зазначаючи про дотримання Міськрадою встановленого законом порядку розроблення і затвердження детального плану території, у тому числі стосовно публічного обговорення шляхом проведення громадських слухань, суди попередніх інстанцій обмежились констатацією факту того, що проєкт рішення "Про затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту", який прийнято Міськрадою 28.12.2015 за № 48, було оприлюднено на її офіційному веб-сайті, а у матеріалах справи наявний протокол громадських слухань від 01.12.2014 щодо розгляду проекту детального плану території земельної ділянки за адресою: м. Житомир, АДРЕСА_1 для розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту.
97. Однак, вищевказані висновки суду першої інстанції, підтримані апеляційним судом, не ґрунтуються на повному та всебічному з`ясуванні обставин цієї справи, оскільки суди не встановили:
чи було оприлюднено розроблений в установленому законодавством порядку проект вищевказаного детального плану території у спосіб, визначений пунктом 4 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування);
чи було подано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації і чи містило воно усі відомості, передбачені пунктом 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні;
чи було здійснено розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проекту затвердженого відповідачем детального плану території земельної ділянки за адресою: м. Житомир, АДРЕСА_1 для розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту та чи було у встановленому законом порядку оприлюднено результати розгляду пропозицій громадськості до цього проекту.
98. Без з`ясування вищевказаних обставин справи і перевірки їх доказами у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України, передчасними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що детальний план території земельної ділянки за адресою: м. Житомир, АДРЕСА_1 відповідає вимогам генерального плану населеного пункту і його було розроблено у встановленому законом порядку, зокрема, з дотриманням процедури проведення громадських слухань з обговорення проекту такої містобудівної документації на місцевому рівні, а у відповідача виникли правові підстави для його затвердження шляхом прийняття спірного рішення від 28.12.2015 № 48.
99. Суд же касаційної інстанції, в силу приписів частин першої, другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права й не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
100. Зважаючи на вищевикладені вимоги процесуального закону, колегія суддів не входить в обговорення вказаних позивачем аргументів щодо недопустимості доказів, а також доводів касаційної скарги, які потребують переоцінки доказів і встановлення нових обставин справи, оскільки це виходить за межі повноважень касаційного суду.
101. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та дотримання норм процесуального права в частині висновків про відмову у задоволенні позову про визнання незаконним та скасування рішення сьомої сесії сьомого скликання Житомирської міської ради № 175 від 16.03.2016, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для реалізації на земельних торгах, колегія суддів зазначає таке.
102. Доводи касаційної скарги щодо вищевказаної частини оскаржуваних судових рішень зводяться до того, що Міськрада затвердила проект без вивчення його матеріалів і не звернула увагу на відсутність у складі проекту договору (копії) на підтвердження виконання землевпорядних робіт належним розробником документації із землеустрою, який би відповідав критеріям, установленим у частині другій статті 26 Закону України "Про землеустрій", а саме - юридичною особою, що володіє необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі якої працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.
103. Посилається скаржник і на порушення Міськрадою як замовником проєкту землеустрою вимог статті 48 Закону України "Про землеустрій" стосовно врахування громадських інтересів при здійсненні землеустрою.
104. У касаційній скарзі наголошується, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували вищевикладені норми права й ухвалили у цій частині судові рішення, які не відповідають закону.
105. Так, за визначенням понять, наведених у статті 1 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
106. У розумінні частини другої статті 26 цього ж Закону розробниками документації із землеустрою є, зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.
107. Погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом (частина перша статті 30 Закону України "Про землеустрій").
108. Частиною шостою статті 186 і частиною шостою статті 186-1 Земельного кодексу України передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
109. Відповідно ж до частини першої статті 122 Земельного кодексу України за сільськими, селищними, міськими радами закріплено повноваження щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
110. Вирішення питання про затвердження проекту землеустрою належить до виключної компетенції, зокрема, міської ради у сфері регулювання земельних відносин, а тому в силу вимог пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішуються виключно на пленарних засіданнях ради.
111. З наведених вище норм законодавства вбачається, що виконання робіт із складання документації із землеустрою повинно здійснюватися належними розробниками, які відповідають визначеним статтею 26 Закону України "Про землеустрій" критеріям, у відповідності до вимог законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, зокрема, генеральних планів населених пунктів, планів зонування, детальних планів територій.
112. Єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
113. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
114. Це відповідає висновку Верховного Суду щодо застосування норм права, неодноразово викладеному, зокрема, у постановах від 24.01.2020 у справі №316/979/18, від 27.01.2021 у справі № 560/1334/19, від 01.02.2021 у справі №560/1282/19, від 16.09.2021 у справі № 260/18/19, від 10.06.2021 у справі № 240/4964/18, від 07.04.2021 у справі №540/2813/19, від 10.03.2021 у справі № 240/82/19, від 04.03.2021 у справі № П/811/968/18, від 15.06.2021 у справі № 818/1905/17 та від 29.11.2021 у справі № 480/1910/19.
115. Оскаржувані судові рішення не містять жодних мотивів стосовно оцінки вищевикладених аргументів позивача, а висновок про відсутність підстав для задоволення позову у цій частині зроблений судами попередніх інстанцій без з`ясування обставин справи щодо того, чи дотримані при розробленні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для реалізації на земельних торгах вимоги статті 26 Закону України "Про землеустрій" та чи відповідає проєкт містобудівній документації, зокрема, чинному станом на момент його затвердження Генеральному плану міста Житомира, затвердженому рішенням Житомирської міської ради від 26.12.2001 №266 і розробленому на його основі (у його складі або як окремий документ) плану зонування території, чи був цей проєкт землеустрою погоджений у встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України порядку і які висновки за наслідками такого погодження висловлені уповноваженими органами щодо відповідності його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
116. Ці обставини не були перевірені доказами, однак такі процесуальні дії, як вже зазначалось вище у цій постанові, виходять за межі повноважень суду касаційної інстанції, передбачених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
117. З огляду на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржувані судові рішення не відповідають критерію обґрунтованості й ухвалені судами попередніх інстанцій без повного і всебічного з`ясування обставин справи і перевірки їх доказами, дослідженими в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
118. Наведене вище свідчить про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, і це зумовлює направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції з підстав, передбачених частиною другою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.
119. Колегія суддів критично оцінює аргументи касаційної скарги про наявність визначених пунктом 7 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України обов`язкових підстав для скасування оскаржуваних судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
120. З цього приводу Верховний Суд зауважує, що відповідно до пункту 7 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25 - 28 цього Кодексу.
121. Водночас, за правилами абзацу десятого частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення не підлягає скасуванню з підстави, визначеної пунктом 7 цієї частини, якщо учасник справи, який подав касаційну скаргу, при розгляді справи судом першої інстанції без поважних причин не заявив про непідсудність справи.
122. Зі змісту оскаржуваних судових рішень і наявних у справі матеріалів не вбачається, що ОСОБА_1 у суді першої інстанції заявляв про непідсудність цієї справи Богунському районному суду м. Житомира.
123. Більше того, станом на час звернення позивача до Богунського районного суду м. Житомира і вирішення цим судом питання про відкриття провадження у справі, а саме - у жовтні 2017 року, була чинною редакція статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України, яка встановлювала підсудність цієї справи за місцевими загальними судами як адміністративними судами.
124. Верховний Суд враховує, що у зв`язку із викладенням Кодексу адміністративного судочинства України у новій редакції, яка набрала чинності з 15.12.2017, підсудність справи, яка розглядається, змінилась і з цього часу в силу вимог статті 20 цього Кодексу у вищевказаній редакції розгляд цієї справи належало здійснювати окружним адміністративним судам, у даному випадку - Житомирському окружному адміністративному суду.
125. Проте, згідно з підпунктом 10 пункту 1 розділу VII "ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ" Кодексу адміністративного судочинства України справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
126. Стаття 29 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній після 15.12.2017, не передбачає передачі адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого у зв`язку з вищевикладеними обставинами, а частина третя статті 30 цього ж Кодексу визначає, що справа, прийнята адміністративним судом до свого провадження з додержанням правил підсудності, повинна бути ним розглянута і в тому випадку, коли в процесі розгляду справи вона стала підсудною іншому адміністративному суду.
127. У зв`язку з вищенаведеним, Верховний Суд констатує, що у суду першої інстанції не виникло підстав для передачі цієї справи до Житомирського окружного адміністративного суду, як про це помилково зазначає позивач у своїй касаційній скарзі.
128. Колегія суддів також відзначає, що як це випливає з встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 для реалізації на земельних торгах, затверджений спірним рішенням Міськради, розроблено з урахуванням детального плану цієї ж земельної ділянки, затвердженого рішенням Житомирської міської ради, яке також оскаржується позивачем у межах цього спору і законність якого не було доведено під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій. З урахуванням вказаного детального плану території були затверджені й оспорювані ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва, видані ТОВ "ЮПІДЖІ" і затверджені наказом Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради № 52/17 від 08.08.2017.
129. Тобто, вимоги позовної заяви про визнання незаконними та скасування рішень Житомирської міської ради від 16.03.2016 № 175 про затвердження проекту землеустрою земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 щодо відведення земельної ділянки для реалізації на земельних торгах та наказу Департаменту № 52/17 від 08.08.2017, яким затверджено ТОВ "ЮПІДЖІ" містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва, є похідними від вимоги позову про визнання незаконним та скасування рішення Міськради № 48 від 28.12.2015 щодо затвердження детального плану території розміщення об`єктів громадського призначення та об`єктів обслуговування транспорту по АДРЕСА_1, законність якого належить перевірити суду першої інстанції під час нового розгляду справи у встановленому процесуальним законом порядку.
130. Верховний Суд також звертає увагу й на те, що частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
131. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
132. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
133. Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
134. Наприклад, у справі "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява № 49684/99; пункт 30).
135. У іншому рішенні, зокрема, у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.
136. Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
137. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
138. Крім цього у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
139. Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
140. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
141. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
142. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
143. У зв`язку з тим, що чинна редакція статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України відносить цю справу до підсудності саме окружних адміністративних судів, а місце проживання позивача та місцезнаходження відповідачів знаходиться у місті Житомирі, то колегія суддів, зважаючи на встановлені параграфом 3 глави 2 розділу І цього Кодексу правила розмежування територіальної юрисдикції (підсудності) адміністративних справ, вважає за необхідне направити цю справу на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду як суду першої інстанції, до підсудності якого належить розгляд цієї справи.
144. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,