ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2022 року
м. Київ
справа № 815/3667/17
адміністративне провадження №К/9901/12497/19, №К/9901/12596/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Шевцової Н.В.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні справу №815/3667/17
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 - про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року, прийняте у складі головуючого судді: Балан Я.В., суддів Аракелян М.М., Бутенка А.В., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Шеметенко Л.П., суддів Стас Л.В., Турецької І.О.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС, відповідач-1), Головного управління ДФС в Одеській області (далі - ГУ ДФС в Одеській області, відповідач-2), Державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області (далі - ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області, відповідач-3), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 - з вимогами:
1.1. визнати протиправним і скасувати наказ ДФС від 23 червня 2017 року №133-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", яким звільнено ОСОБА_1 із займаної посади;
1.2. визнати протиправним і скасувати наказ ГУ ДФС в Одеській області від 26 червня 2017 року №836-0 "Про оголошення наказу ДФС України від 23 червня 2017 року №133-дс", яким звільнено ОСОБА_1 із займаної посади;
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Державної податкової інспекції у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області;
1.4. стягнути з ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 23 червня 2017 року по день фактичного поновлення на посаді.
2. У позові позивач стверджував, що оскаржуваний наказ про звільнення у зв`язку з порушенням Присяги державного службовця не містить жодних обставин скоєння ним проступку проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, чи призвів до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом ДФС від 16 листопада 2016 року № 3634-о ОСОБА_1 призначений на посаду начальника ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області.
4. У квітні 2017 року ДФС було проведено тематичну перевірку ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області, результати якої оформлені актом від 11 квітня 2017 року №8/15-32-06-01-12 та від 11 квітня 2017 року №9-15-32-06-01-12, якими встановлено:
4.1. незабезпечення своєчасного виконання вимог листів ГУ ДФС в Одеській області №1175/7/15-32-08-01-12 від 23 лютого 2017 року "Про терміни дії договорів", №1268/7/15-32-08-02-11 від 28 лютого 2017 року "Про компрометацію особистих ключів", №1340/7/15-32-08-0210 від 02 березня 2017 року "Про надання пояснень";
4.2. невиконання вимог Рекомендованого порядку взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з податку на додану вартість, затвердженого наказом ДФС № 543 від 28 липня 2015 року, зокрема пункту 2.1 (рання податкова діагностика), та ігнорування доведень ГУ ДФС в Одеській області платників з ознаками ризику за процедурою експрес-реагування;
4.3. незабезпечення належної організації ДПІ щодо своєчасного, якісного та повного опрацювання ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду по справі № 2а-7468/10/1570 від 22 березня 2016 року;
4.4. неналежне відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання, зокрема: ТОВ "Торгест", ТОВ "Ркс Агросейл", ПП "Глобал Трейд Вікторія", ТОВ "Добриян", ТОВ "Елізар 2016", ТОВ "Девопс", ТОВ "Геліно 2016", ТОВ "Панаджи", ТОВ "Бренхольдз", ТОВ "Аль Мак", ТОВ "Ількасар", ТОВ "Агроперспектива ЮМТ", ТОВ "Кнд Трейд Ком", ТОВ "Грета Група", ТОВ "Вкф "Фортіс", ТОВ "Сіті Інтайм", ТОВ "Регіон Торг", ТОВ "Вальд Плюс", ТОВ "Рейндж Опт", ТОВ "Тріал-Тех", ТОВ "Інвентпром", ТОВ "Фолк Кат", ТОВ "Грандюгтогр", які здійснили реєстрацію податкових накладних в ЄРПН на адресу ризикових підприємств на загальну суму ПДВ 77,1 млн грн, що були доведені за процедурою експрес-реагування до ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області для відпрацювання;
4.5. ДПІ у Малиновському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області не надано ГУ ДФС в Одеській області листи (пояснення) за окремими фактами доведення за процедурою експрес-реагування, зокрема: ТОВ "Бренхольдз" на суму ПДВ 149,9 тис грн (доводилося 15 лютого 2017 року), ТОВ "Добріян" на суму ПДВ 902,5 тис грн (доводилося 15 лютого 2017 року); ТОВ "Елізар 2016" на суму ПДВ 1343,5 тис грн (доводилося 23 лютого 2017 року та 27 лютого 2017 року).
5. На підставі висновків тематичних перевірок в.о. начальника ГУ ДФС в Одеській області просив ДФС ініціювати дисциплінарне провадження стосовно начальника ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_1 .
6. Наказом ДФС від 23 червня 2017 року № 133-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" позивача на підставу пункту 1 частини другої статті 65, статей 66, 77 Закону України "Про державну службу" звільнено з посади начальника ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області за порушення Присяги державного службовця.
7. Як на підставу для звільнення ДФС у вказаному наказі зазначила, що за результатами тематичних перевірок ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області встановлені факти неналежного виконання позивачем вимог Положення про ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області, затвердженого наказом ДФС від 13 квітня 2016 року №316 щодо персональної відповідальності за організацію роботи, здійснення контролю і координацію діяльності ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області, а саме:
7.1. не опрацювання ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області ухвали Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року у справі №2а-7468/10/1570 щодо ДП "Одеський облавтодор", ВАТ "ДАК "Автомобільні дороги "України" та неприйняття у термін, визначений пунктами 5, 7 розділу 2 Порядку надіслання контролюючими органами податкових повідомлень-рішень платникам податків, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28 грудня 2015 року № 1204, відповідних податкових повідомлень-рішень на загальну суму грошових зобов`язань у розмірі 22,4 млн грн;
7.2. невиконання доручень ГУ ДФС в Одеській області від 23 лютого 2017 року №1175/7/15-32-08-01-12 "Про терміни дії договорів" та від 28 лютого 2017 року №1268/7/15-32-08-02-11 "Про компрометацію особистих ключів";
7.3. неналежне відпрацювання ризикових суб`єктів господарювання, які здійснили реєстрацію податкових накладних в ЄРПН на адресу ризикових підприємств на загальну суму ПДВ 77,1 млн грн, що були доведені за процедурою експрес-реагування до ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області до відпрацювання;
7.4. не надання ДПІ у Малиновському районі м. Одеси до Головного управління ДФС в Одеській області листів (пояснень) за окремими фактами доведення за процедурою експрес-реагування, зокрема: ТОВ "Бренхольдз" на суму ПДВ 149,9 тис грн, ТОВ "Добріян" на суму ПДВ 902,5 тис грн, ТОВ "Елізар 2016" на суму ПДВ 1343,5 тис грн.
8. Наказом ГУ ДФС в Одеській області № 836-0 від 26 червня 2017 року оголошено наказ ДФС від 23 червня 2017 року № 133-дс.
9. Не погоджуючись з указаними наказами, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково:
10.1. визнано протиправним і скасовано наказ ДФС від 23 червня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" №133-дс;
10.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області.
10.3. У задоволенні інших вимог відмовлено.
11. Частково задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що матеріалами дисциплінарного провадження щодо позивача не підтверджується вчинення ним такого дисциплінарного проступку як порушення Присяги державного службовця.
12. Як зазначили суди попередніх інстанцій, дисциплінарна комісія не з`ясовувала обставин дисциплінарного проступку, а її висновки та висновки ДФС про наявність в діях позивача дисциплінарного проступку ґрунтується виключно на висновках актів тематичних перевірок ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області від 11 квітня 2017 року №№ 8/15-32-06-01-12, 9/15-32-06-01-12, яким ані дисциплінарна комісія, ані ДФС не надили оцінки для цілей застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення за порушення Присяги державного службовця.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. У касаційних скаргах відповідачі -1,-2, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їхні рішення, та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
14. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідачі зазначили, що судами попередніх інстанцій безпідставно не було взято до уваги результати тематичних перевірок ДПІ у Малиновському районі м. Одеси ГУ ДФС в Одеській області, оформлених актами від 11 квітня 2017 року №№ 8/15-32-06-01-12, 9/15-32-06-01-12, якими підтверджуються обставини дисциплінарного проступку позивача.
15. Касаційні скарги відповідачів -1,-2 надійшли до Суду 05 травня 2019 року та 03 травня 2019 року відповідно та були передані для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Бевзенка В.М., суддів - Данилевич Н.А., Шарапи В.М.
16. Ухвалами Верховного Суду від 07 травня 2019 року та 05 липня 2019 року відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.
17. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 08 травня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
18. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 травня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Шевцовій Н.В.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
19. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
20. Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
21. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях і досягненнях, регулюються Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII).
24. Згідно з частиною третьою статті 21 Закону №889-VIII особа, яка вступає на посаду державної служби вперше, набуває статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а особа, яка призначається на посаду державної служби повторно, - з дня призначення на посаду.
25. Відповідно до положень статті 36 Закону №889-VIII особа, призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: "Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки".
26. Особа, призначена на посаду державної служби вперше, виголошує Присягу державного службовця у присутності державних службовців структурного підрозділу, на посаду в якому її призначено, представників служби управління персоналом відповідного державного органу, підписує текст цієї Присяги і зазначає дату її складення.
27. Підписаний текст Присяги державного службовця є складовою особової справи державного службовця. Про складення Присяги державного службовця робиться запис у трудовій книжці державного службовця.
28. У разі відмови особи від складення Присяги державного службовця вона вважається такою, що відмовилася від зайняття посади державної служби, і акт про її призначення на посаду скасовується суб`єктом призначення. У такому разі застосовується відкладене право другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади державної служби. Якщо конкурсною комісією такого кандидата не визначено, проводиться повторний конкурс.
29. Особа, яка вперше займає посаду державної служби, набуває статусу державного службовця з дня складення Присяги державного службовця.
30. Згідно з частиною першою статті 64 Закону №889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
31. У силу вимог частини першої статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
32. Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
33. Відповідно до частини першої статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
34. Частиною першою статті 74 Закону №889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
35. За правилами частини п`ятої статті 66 Закону №889-VIII звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.