ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 грудня 2021 року
Київ
справа №824/414/20-а
адміністративне провадження № К/9901/18695/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано - Франківськ) на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року (суддя Брезіна Т.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року (судді: Моніч Б.С., Капустинський, М.М., Сапальова Т.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано - Франківськ) про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
В березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 24 лютого 2020 року №01/04 про накладення дисциплінарного стягнення на начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог позивачка вказала, що не погоджується із застосованим дисциплінарним стягненням, оскільки в оскаржуваному наказі не вказано за які конкретно дії позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Посилання в оскаржуваному наказі на "інцидент" з громадянами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 не відображають реальних подій 09 січня 2020 року. Позивачка стверджувала, що не застосовувала електрошокер, як зазначено в оскаржуваному наказі. Також зазначила, що відповідачем не доведено факт застосування електрошокеру з боку ОСОБА_1 09 січня 2020 року. Оприлюднення відео вказаного інциденту в соціальних мережах не є підставою для дисциплінарної відповідальності, згідно статті 65 Закону України "Про державну службу".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано наказ Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) від 24 лютого 2020 року №01/04 про накладення дисциплінарного стягнення на начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції - ОСОБА_1 Стягнуто з Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано- Франківськ) за рахунок бюджетних асигнувань сплачений позивачкою судовий збір відповідно до квитанції № ПН48928 С1 від 12 березня 2020 року у розмірі 840,80 гривень.
Додатковим рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 грудня 2020 року стягнуто на користь позивачки за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір в сумі 2102,00 грн згідно квитанції №5313-1089-8927-0416 від 25 травня 2020 року.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що під час накладення на позивача дисциплінарного стягнення відповідачем не було дотримано положень Закону №889-VIII не враховано характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Доводи відповідача про порушення службової етичної поведінки та посадових обов`язків начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану зводяться до припущень, не підтверджені належними та допустимими доказами.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано - Франківськ) указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Підставою касаційного оскарження рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Обґрунтовуючи цю підставу, скаржник указує на те, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 26 червня 2020 року у справі №824/2348/15-а.
У справі №824/2348/15-а суди попередніх інстанцій дійшли висновків, з яким погодився Верховний Суд про ухилення позивачки від виконання посадових обов`язків та несумлінне ставлення до них, допущення зловживань, неефективної організації роботи відділу та недоцільного використання приміщень відділу, безініціативність позивачки, що свідчать про низький рівень професіоналізму, чесності та відданості справі та стало наслідком притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани.
Позиція інших учасників справи
Від позивачки до суду не надходило відзиву на касаційну скаргу відповідача, що не перешкоджає подальшому перегляду справи судом касаційної інстанції.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 09 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано - Франківськ) на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 грудня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10 січня 2020 року Південно-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Івано - Франківськ) прийняло наказ №28/03 про відкриття дисциплінарного провадження щодо начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ОСОБА_1 (а.с. 8).
10 січня 2020 року на ім`я начальника Управління державної реєстрації Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ) складено доповідну записку №16/03.1-12 в якій зазначено, що 09 січня 2020 року відбувся інцидент у відділі державної реєстрації актів цивільного стану під час звернення громадянина, який неадекватно себе поводив та швидше за все був в стані сп`яніння. Піднято питання щодо забезпечення відділу охоронцем. Також вказано про наявність в мережі інтернет відеоматеріалів на яких відвідувач жаліється на якість обслуговування в Чернівецькому міському відділі державної реєстрації актів цивільного стану та відео, в якому громадяни розмовляють на підвищених тонах, а начальник відділу стоїть з електрошокером в руках. (а.с. 10)
Матеріали справи містять письмові заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_4 від 10 січня 2020 року, адресовані до ГУ НП у Чернівецькій області, в яких повідомляється про подію, яка відбулась у Чернівецькому міському відділі державної реєстрації актів цивільного стану 09 січня 2020 року з громадянами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 з питань оплати державного мита за державну реєстрацію шлюбу та вказано на агресивну поведінку гр. ОСОБА_2 . Зазначено, що дії гр. ОСОБА_2 несли загрозу життю та здоров`ю ОСОБА_1 та ОСОБА_4, а також перешкоджали здійсненню професійних обов`язків, у зв`язку із чим заявники просили притягнути винну особу до кримінальної відповідальності. (а.с. 11-15).
На підставі вказаних заяв ГУНП в Чернівецькій області внесено відомості за цим фактом до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12020600200000280. (а.с. 180-181).
В письмових поясненнях ОСОБА_1 від 21 січня 2020 року, адресованих голові дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Південно-Західного міжрегіонального Управління Міністерства юстиції (м. Івано- Франківськ), повідомлено, зокрема, що позивачка з матеріалами дисциплінарної справи не ознайомлена. Також вказано про агресивну поведінку гр. ОСОБА_2 09 січня 2020 року та про те, що позивачкою вживались заходи для самозахисту, зокрема зазначеного громадянина було попереджено, що у разі протиправної поведінки будуть застосовані засоби захисту, продемонструвавши ліхтарик із звуком електрошокеру, після чого гр. ОСОБА_2 відійшов на безпечну відстань. (а.с. 16-19).
14 лютого 2020 року складено Подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Південно-Західного міжрегіонального Управління Міністерства юстиції (м. Івано-Франківськ), в яких рекомендовано за порушення правил етичної поведінки державного службовця начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ОСОБА_1 притягнути до дисциплінарної відповідальності, шляхом попередження про неповну службову відповідність. (а.с. 20-36)
24 січня 2020 року відповідачем прийнято наказ №01/04 про притягнення начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності. (а.с. 37-39, 86-90)
Уважаючи спірний наказ протиправним, позивачка звернулась до суду з позовом про його скасування.
Під час судового розгляду справи в суді першої інстанції допитано у якості свідків: державного реєстратора Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції ОСОБА_4 та ОСОБА_1 - начальника Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції.
Свідок ОСОБА_4 повідомила суду, що 09 січня 2020 року у відділі Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану виникла конфліктна ситуація з громадянами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 з питань оплати державного мита за державну реєстрацію шлюбу, зокрема в частині можливості заокруглення суми державного мита з 0,85 грн до 0,90 грн. Також вказала на агресивну поведінку гр. ОСОБА_2 та наявні побоювання щодо можливих протиправних фізичних дій щодо неї з боку вказаного громадянина. Крім того свідок вказала, що після того як працівники відділу викликали ОСОБА_1 в кабінет, де відбувався конфлікт позивачка намагалась заспокоїти гр. ОСОБА_2, однак останній продовжував виявляти агресію, погрожуючи приближався, зокрема розмахував руками, кричав, стукав по столі. Свідок зазначила, що коли стало зрозуміло, що працівники не можуть вгамувати відвідувача було викликано працівників поліції. Також свідок вказувала про отриманий стрес внаслідок вказаної події, страх за своє життя внаслідок агресивної поведінки гр. ОСОБА_2 .
Свідок ОСОБА_1 указала, що 09 січня 2020 року у відділі Чернівецького міського відділу державної реєстрації актів цивільного стану виникла суперечка з громадянами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та працівником відділу державної реєстрації актів цивільного стану ОСОБА_4 з приводу оплати державного мита за державну реєстрацію шлюбу, про яку їй повідомила працівниця відділу. Свідок вказала про відсутність передбаченої законодавством можливості на той час заокруглення суми, яка справляється за державну реєстрацію шлюбу, у зв`язку із чим працівниками відділу державної реєстрації актів цивільного стану правомірно вимагалось від гр. ОСОБА_2 та ОСОБА_3 сплатити мито у розмірі, який чітко визначений Декретом Кабінету Міністрів України "Про державне мито". Також свідок вказала, що гр. ОСОБА_2 поводив себе агресивно, розмахував руками, стукав по столі, розкидав документи. Свідок зазначає, що намагалась врегулювати конфліктну ситуацію, однак до прибуття правоохоронних органів гр. ОСОБА_2 продовжував поводитись агресивно та постійно розмахував руками, наближаючись до ОСОБА_1 . У зв`язку із чим свідок повернулась до себе в кабінет взяла ліхтарик зі звуком електрошокеру та попередила гр. ОСОБА_2 про необхідність дотримання дистанції, та що у випадку протиправної поведінки будуть застосовані заходи впливу, демонструючи вказаний пристрій. Крім того, свідок звернулась до поліції з відповідною заявою про протиправні дії гр. ОСОБА_2 .
Також під час судового розгляду справи досліджено відеозаписи обставин, які відбулись 09 січня 2020 року під час прийому громадян ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у Чернівецькому міському відділі державної реєстрації актів цивільного стану Південно-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції. (а.с. 51).
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII).
Статтею 1 Закону №889-VIII встановлено, що державна служба Державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Згідно з статтею 64 Закону №889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
Відповідно до частини першої статті 65 Закону №889-VIII Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Згідно з частиною другою статті 65 Закону №889-VIII дисциплінарними проступками є, зокрема, порушення правил етичної поведінки державних службовців; дії, що шкодять авторитету державної служби; невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 65 Закону №889-VIII державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
Згідно з частиною першою статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
Відповідно до частини першої статті 71 Закону №889-VIII Порядок здійснення дисциплінарного провадження затверджується Кабінетом Міністрів України. Порядок здійснення дисциплінарного провадження визначає, зокрема:
1) повноваження та порядок роботи дисциплінарної комісії;
2) порядок формування дисциплінарної комісії;
3) порядок здійснення дисциплінарного провадження у разі неможливості утворення або функціонування дисциплінарної комісії у державному органі.
Відповідно до частин першої статті 73 Закону №889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Частиною другою статті 73 Закону №889-VIII встановлено, що дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності); 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 12) пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
Статтею 74 Закону №889-VIII визначені гарантії прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення, а саме, дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.
Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.
Державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку.
Державний службовець може користуватися правовою допомогою адвоката або іншого уповноваженого ним представника.
Частинами першою та другою статті 77 Закону №889-VIII, Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
Відповідно до частини першої статті 79 Закону №889-VIII якщо протягом року після накладення дисциплінарного стягнення до державного службовця не буде застосоване нове дисциплінарне стягнення, він вважається таким, що не мав дисциплінарного стягнення. Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування затверджено наказом Національного агентства України з питань державної служби від 05 серпня 2016 року №158 (далі - Правила №158).
Відповідно до пункту 4 розділу І Правил №158 Поведінка державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування має забезпечувати довіру суспільства до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.
Згідно з пунктом 5 розділу ІІ Правил №158 Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування під час виконання своїх посадових обов`язків зобов`язані неухильно дотримуватись загальновизнаних етичних норм поведінки, бути доброзичливими та ввічливими, дотримуватись високої культури спілкування (не допускати використання нецензурної лексики, підвищеної інтонації), з повагою ставитись до прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, об`єднань громадян, інших юридичних осіб, не проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог.
Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з громадянами, керівниками, колегами та підлеглими.
Відповідно до пункту 7 розділу І Правил №158 Керівники державних органів, органів місцевого самоврядування чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання повідомлення про порушення цих Загальних правил в межах своєї компетенції відповідно до законодавства зобов`язані вжити заходів щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення також поінформувати спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції.
Наказом Міністерства юстиції України № 2952/5 від 21 вересня 2017 року затверджено "Правила етичної поведінки працівників апарату Міністерства юстиції України та його територіальних органів" (далі - Наказ №2952/5).
Згідно з пунктом 5 розділу І Наказу №2952/5 працівники системи Міністерства юстиції України під час виконання своїх службових повноважень зобов`язані керуватися такими принципами: служіння державі і суспільству; пріоритетність інтересів; субординація; толерантність; гідна поведінка; доброчесність; політична нейтральність; прозорість і підзвітність; сумлінність.